Законодательный процесс в РФ

Законопроекты по предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в  соответствии со ст. 109 Регламента Государственной  Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом  Государственной Думы в законодательные  органы субъектов Федерации для  подготовки предложений и замечаний.1

При внесении в Государственную  Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет  палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.

При работе над законопроектом ответственный комитет может  сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов  Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной  инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов  и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента Государственной Думы Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению  Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую  экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим  вопросам:

а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;

б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;

в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы  к нему ответственный комитет  возвращает в Совет Государственной  Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным  ранее материалам ответственный  комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения на заседании палаты.1

Аппарат Государственной  Думы обязан ежеквартально информировать  всех субъектов права законодательной  инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной  Думе, но и в Совете Федерации, Президентом  России, что способствует координации  деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

 

6.2 Стадия обсуждения законопроекта  в Государственной Думе

 

Сам факт утверждения вопроса  о рассмотрении законопроекта в  повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной  инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим  законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему  исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки  зрения, вырабатываются компромиссные  варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Стадия обсуждения состоит  из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным  законодательством предусмотрено  рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательством не установлено иное либо если законодательным  органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Так, согласно ст.196 Бюджетного кодекса  РФ проект закона о федеральном бюджете  рассматривается в четырех чтениях.1

Каждое чтение законопроекта  наполнено определенным функциональным содержанием. Прохождение законопроекта  через ряд чтений дает возможность  более основательно организовать его  рассмотрение в законодательном  органе. Неоднократное голосование  по проекту на разных заседаниях создает  условия для его детального изучения и максимально полного учета  высказанных по нему замечаний, предложений.

Обсуждение законопроекта  в законодательном органе завершается  принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства  депутатов парламента (палаты) и  превращается в обязательный для  исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона.

 

6.3 Рассмотрение законопроекта  в первом чтении

 

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат  Государственной Думы направляет:

Президенту РФ;

в Совет Федерации;

депутатам Государственной Думы;

Правительству РФ;

субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

При рассмотрении законопроекта  в первом чтении обсуждается его  концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с  доклада субъекта законодательной  инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета, обязательно  заслушивается заключение Правительства  России.

Результатом обсуждения в  первом чтении может быть одно из следующих  решений:

а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством  рейтингового голосования. В соответствии с Постановлением Государственной  Думы от 22 января 1998 г. <1> рейтинговое  голосование представляет собой  ряд последовательных количественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять

участие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится только после окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

При принятии законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума устанавливает срок представления  поправок, который, как правило, не может  быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта  в первом чтении и при наличии  правовой и лингвистической экспертиз  председательствующий может поставить  на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной  инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в  первом чтении. Ответственный комитет  изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор  поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном  комитете.

При изменении названия законопроекта  он вносится на рассмотрение палаты с  новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках.

Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются  на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и  рекомендовать Государственной  Думе принять таблицу поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную  правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта  заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента Государственной Думы ответственный  комитет направляет в Совет Государственной  Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Далее законопроект вместе с  указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, в Совет  Федерации, субъекту права законодательной  инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной  Думы. Необходимо отметить, что ответственный  комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).

 

6.4 Рассмотрение законопроекта  во втором чтении

 

Статья 123 Регламента Государственной  Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя  ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают  полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители  субъекта, внесшего законопроект, и  полномочный представитель Правительства  в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для  внесения в текст, не имеется, они  принимаются в целом. Если при  обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых  нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны  возражения.

Поправки к проекту  федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее  чем двумя третями голосов  от общего числа депутатов.

По окончании голосования  по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение  о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования  такое предложение не набрало  необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный  комитет. Если при повторном голосовании  такое предложение не набрало  необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается  с дальнейшего рассмотрения. Более  того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен  к процедуре первого чтения.

Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента Государственной  Думы по предложению депутатов Государственной  Думы при условии, что проведены  правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения  второго чтения.

После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный  комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

 

6.5 Рассмотрение законопроекта  в третьем чтении

 

В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта  как в целом, так и его отдельных  разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях и  лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов  Государственной Думы, ст. 125 Регламента Государственной Думы закрепляет за председательствующим обязанность  поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта  к процедуре второго чтения.

Как уже было сказано, федеральный  закон считается принятым Государственной  Думой, если за него проголосовали большинство  депутатов палаты. Федеральный конституционный  закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали  не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).1

 

6.6 Особенности рассмотрения  предложений о поправках к  Конституции

 

Процедуре рассмотрения предложений  о поправках к Конституции  посвящена гл. 16 Регламента Государственной  Думы. Особое внимание следует обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно  отличается от круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень входят:

Президент России;

Совет Федерации;

Государственная Дума;

Правительство страны;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в  соответствии с юридической силой  глав Конституции на две группы, предусматривая для них различные  процедуры. Изменения к гл. 3 - 8 называются поправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 - пересмотром Конституции.