Законодательный процесс в РФ

Комитет Совета Федерации  по конституционному законодательству оглашает на заседании палаты заключение о результатах рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения:

а) наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции;

б) дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта;

в) общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;

г) результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы "за" высказались законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов РФ).

Постановление Совета Федерации  незамедлительно направляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органы субъектов. Текст закона в  соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации в течение семи дней с момента установления результатов  его рассмотрения в субъектах  Федерации направляется Председателем  палаты Президенту для подписания и  опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа  голосов субъектов Федерации) процедура  рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к  Конституции Российской Федерации" (далее - Закон о поправках) предусматривается  процедура обжалования постановления  Совета Федерации о результатах  рассмотрения Закона о поправках  в Верховный Суд (ст. 11 Закона о  поправках). Это право принадлежит  Президенту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым они могут  воспользоваться только в течение  семи дней со дня принятия постановления  Советом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в  Верховный Суд РФ, ложится обязанность  немедленно известить об этом Совет  Федерации и Президента страны.1

Верховный Суд рассматривает  такие споры в соответствии с  гражданско-процессуальным законодательством  РФ. В этом случае закон о поправках  не направляется Президенту РФ для  подписания и официального опубликования  до вступления в законную силу решения  Верховного Суда РФ.

Если Верховным Судом  будет установлена необходимость  пересмотра постановления Совета Федерации  о результатах рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном  заседании должен будет повторно рассмотреть данный вопрос по описанной  выше процедуре.

 

Глава 8. Разрешение разногласий  по рассматриваемым законопроектам, создание согласительных комиссий

 

Федеральный закон после  отклонения Советом Федерации поступает  в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думский  комитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127 Регламента Государственной Думы рекомендовать  палате одно из следующих решений:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Для преодоления возникших  разногласий по поводу федерального закона, принятого Государственной  Думой и отклоненного Советом  Федерации может быть создана  согласительная комиссия на паритетных началах.

Согласно ст. 111 Регламента Совета Федерации согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной  Думой, так и по инициативе Государственной  Думы, поддержанной второй палатой.

Постановление одной из палат  о создании согласительной комиссии направляется в другую палату, а  если необходимо участие в работе комиссии представителей Президента и  Правительства - и в эти органы.

Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кроме этого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других подразделений  Аппарата Государственной Думы и  Аппарата Совета Федерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействия в выработке  единого текста федерального закона.

Комиссия рассматривает  каждое возражение Совета Федерации  в отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. В соответствии со ст. 129 Регламента ГД она может принять решение  об изменении редакции отдельных  статей, в отношении которых не имелось возражений верхней палаты, если такое изменение обусловлено  новой редакцией закона.

Необходимо отметить, что  решения согласительной комиссии принимаются  раздельным голосованием депутаций  Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовали большинство  членов каждой депутации. Оно принимается  открытым голосованием, но согласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.

Все заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам заседания согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые  вносятся изменения. Мнения представителя  Президента и представителя Правительства  России, участвующих в заседании  согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе  отдельно по каждому принятому комиссией  решению. После этого все названные  выше документы вместе с протоколом согласительной комиссии, в котором  фиксируются предложения о преодолении  возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий, данным составом согласительной комиссии передаются в палаты для рассмотрения на ближайших заседаниях.1

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной  Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может  предложить данной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.

В случае принятия Государственной  Думой закона в редакции согласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если Государственная  Дума при повторном рассмотрении не приняла обсуждаемый закон  в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации о его отклонении, то федеральный закон считается  принятым, если за него проголосовали  не менее двух третей от общего числа  депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральный  закон направляется в течение  пяти дней Президенту России для подписания и обнародования. Председатель Государственной  Думы уведомляет об этом Председателя Совета Федерации.1

Если при голосовании  в Государственной Думе в соответствии со ст. 132 Регламента предложение о  принятии отклоненного Советом Федерации  закона не набрало необходимого числа  голосов, то рассматриваемый закон  считается не принятым. Если протокол согласительной комиссии будет содержать  обоснование невозможности преодоления  разногласий данным составом комиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента СФ при его рассмотрении на заседании  Совета Федерации палата вправе принять  одно из следующих решений:

а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений обсуждаемого федерального закона;

б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое палатой решение  оформляется постановлением, которое  в течение пяти дней после его  принятия должно быть направлено в  Государственную Думу.

 

Глава 9. Особенности принятия федеральных конституционных законов

 

Существуют особенности  рассмотрения Государственной Думой  и Советом Федерации федеральных  конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный  конституционный закон считается  принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов  от общего числа членов Совета Федерации  и не менее двух третей голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы. Конституция предусматривает  принятие федеральных конституционных  законов о вопросах, предусмотренных  самим Основным Законом.

На федеральный конституционный  закон не распространяется положение  ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что "федеральные  законы принимаются Государственной  Думой". В отличие от этого, в  Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а  одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в  принятый федеральный конституционный  закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые  возникают при отклонении Советом  Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения  ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная  Дума не может преодолеть решение  Совета Федерации повторным голосованием.1

 

Глава 10. Роль Президента Российской Федерации в законодательном  процессе, промульгация закона

 

Важная роль в законодательном  процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в  законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса  Президента РФ как главы государства.

Полномочия Президента в  законодательном процессе можно  разделить на так называемые общие  и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты  в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию  в рассмотрении законопроекта путем  присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

Участие Президента в законодательном  процессе заключается в следующих  действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.1

Законодательная инициатива Президента и его участие в  обсуждении законов в палатах  Федерального Собрания уже рассматривались. В данном разделе речь пойдет о  процедуре подписания и обнародования  Президентом закона, а также о  порядке наложения президентского вето.

Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах  она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение  закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании  и исполнении". Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.1

Глава государства имеет  право не подписывать закон - это  его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как  его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом  плане рассматривается также  как один из элементов сдержек  и противовесов, необходимых для  реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства  стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия  исполнительной власти на законодательную. 2

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием  Президента страны.

В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации  федерального закона последний в  течение пяти дней направляется Советом  Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые

Советом Федерации в четырнадцатидневный  срок. Федеральные конституционные  законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции  РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к  нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет  Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают  данный закон. Процедура повторного рассмотрения законов, отклоненных  Президентом, описана в следующем  разделе.

Конституция РФ 1993 г. не указывает  перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины  такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания  или предложения, которые могут  касаться федерального закона в целом  или его отдельных разделов, глав, статей.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных  положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное  ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с  момента получения закона решение  главы государства об отказе в  его подписании (вето) с указанием  мотивов такого отказа.1