Законодательный процесс в РФ

Нужно отметить, что датой  принятия федерального закона считается  день принятия его Государственной  Думой (имеется в виду окончательная  редакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона - одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он поступает в Совет Федерации  в качестве законопроекта).

Федеральные конституционные  и федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение  семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской  газете", "Российской газете" или  Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные конституционные  и федеральные законы направляются для официального опубликования  Президентом РФ.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ данные нормативные  акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего  сведения (обнародованы) по телевидению  и радио, разосланы государственным  органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в  машиночитаемой форме. Законы могут  быть опубликованы и в виде отдельного издания.1

По истечении десяти дней после дня их официального опубликования  федеральные конституционные и  федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу.

Глава 14. Участие субъектов  РФ в федеральном законодательном  процессе

14.1 Законодательный процесс  в субъектах Российской Федерации

Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и  связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением  в силу.

Как известно, федеральная  Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества  субъектов Федерации, а также  круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов  Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции  РФ). Наиболее часто используемыми  источниками и ориентирами нормотворчества  субъекта Федерации являются федеральные  конституционные и федеральные  законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) определил круг вопросов, по которым законодательные  органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном  Законе отмечается, что законодательный  орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в  соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Участие субъектов Федерации  в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными  способами. Первый связан с реализацией  региональными законодательными органами государственной власти права законодательной  инициативы в Государственной Думе, а также с наделением Законом N 184-ФЗ исполнительных органов субъектов  Федерации правом подготовки отзывов  на законопроекты по предметам совместного  ведения перед их рассмотрением  в первом чтении. Второй способ предусматривает  участие субъектов Федерации  в деятельности верхней палаты российского  парламента - Совета Федерации через  двух представителей от региона (по одному - от законодательного и исполнительного  органов).

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной  инициативы, определен для республик  в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Процедура принятия федеральных  конституционных законов, установленная  в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает  участие в их принятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, что свидетельствует об обязательном включении представителей субъектов  Федерации в рассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных  в ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103 Конституции  РФ. Без согласия квалифицированного большинства членов Совета Федерации  невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые Федеральным Собранием  федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции  РФ). Представители субъектов Федерации  в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ самостоятельно решают такие вопросы ведения  Российской Федерации, как возможность  использования Вооруженных Сил  РФ за пределами территории Российской Федерации; утверждение и изменение  границ между субъектами РФ; утверждение  указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; назначение выборов Президента РФ и  отрешение его от должности; назначение и освобождение от должности

Генерального прокурора  РФ, заместителя Председателя Счетной  палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.1

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации  обязательное участие через своих  представителей в Совете Федерации  в рассмотрении принятых Государственной  Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. "ж", "з", "и", "к" ст. 71 Конституции. В  случае если эти вопросы затрагиваются  федеральными законами по предметам  совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность  принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с  новой редакцией Водного кодекса  в мае 2006 г., когда Совет Федерации  в течение месяца переносил сроки  его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная  инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений  будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и  вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации  одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с  субъектами Федерации принятых Государственной  Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного  ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени затрагивающих интересы субъектов Федерации.2

Таким образом, вопросы ведения  Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить  на три группы:

- согласование кадровых  назначений, в частности руководителей  федеральных территориальных органов  в субъектах Федерации;

- согласование проектов  нормативных правовых актов федеральных  органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта  РФ;

согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

14.2 Процедуры участия субъектов  Федерации в федеральном законодательном  процессе

Что касается предметов совместного  ведения, то здесь действует общее  правило, устанавливающее, что если в течение 14 дней федеральный закон  не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным. Это  положение ч. 4 ст. 105 Конституции  РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов  РФ в осуществлении правового  регулирования прежде всего предметов  ведения Российской Федерации, поскольку  позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам  совместного ведения, что во взаимосвязи  с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении  предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной  власти Российской Федерации и субъектов  Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение  полномочий без участия самих  органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного  ведения следует, что федеральные  законы по предметам совместного  ведения могут содержать:

- исчерпывающее регулирование  предметов совместного ведения;

- регулирование исключительно  общих вопросов или общих принципов  или аспектов координации части  предметов совместного ведения;

- новеллы федеральных  законов, содержание которых уже  урегулировано соответствующими  законами субъекта Федерации  в опережающем порядке;

- принципы установления  компетенции субъектов Федерации;

- обязательные для реализации  субъектами Федерации вопросы  совместного ведения за счет  финансирования из региональных  бюджетов;

- формы обязательного  участия исполнительных органов  государственной власти субъектов  Федерации в реализации полномочий  Российской Федерации по предметам  совместного ведения за счет  федеральных субвенций;

- права субъектов Федерации  по дополнительному участию (софинансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.

Для всех перечисленных вариантов  федерального регулирования предметов  совместного ведения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установлен единый порядок участия  органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам  совместного ведения.

Указанный порядок обязывает  Государственную Думу направлять в  субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам  совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. 1

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной  власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты  в профильный комитет Государственной  Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного  органа подписывается высшим должностным  лицом (руководителем исполнительного  органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные  позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил  отрицательные отзывы более чем  одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления  возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей  редакции Регламента Государственной  Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой  регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ, несмотря на то, что  свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения  в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов  РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные  заключения субъектов Федерации  при подведении итогов не учитываются  по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты  президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов  и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной  Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением  всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов  РФ (три - против, два - за). В то же время  по информации Комитета по природным  ресурсам и охране окружающей среды  Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов  Федерации.

В отношении нормативных  правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения  мнение законодательного органа субъекта РФ в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных  органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения  полномочий по нормативному правовому  регулированию предметов совместного  ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проекты федеральных законов  по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой  в первом чтении, направляются в  законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов  Российской Федерации для представления  поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого  срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной  законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ.

Регламентом Государственной  Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в  Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной  инициативы, внесшему законопроект, и  депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной  Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом перечне отсутствуют  как авторы поправок, так и в  отношении законопроектов по предметам  совместного ведения - законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов Федерации. Такая  процедура подготовки законопроекта  к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другие субъекты права законодательной  инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов  поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов  по предметам совместного ведения  в существенно измененной по сравнению  с первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации  редакции, что сводит на нет процедуры  предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения  во внесенной редакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты  по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться  всем авторам поправок, а также  в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости  участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.