Полиция в системе правоохранительных органов

Если законом не урегулирован порядок  производства (оформления и др.) какого-либо непосредственно связанного с правоприменительной  деятельностью полиции или даже названного в законе действия (решения), допустимо использование нормы  права, регулирующей производство наиболее сходного с ним случая. К примеру, процедура требования в порядке, установленном ст. 144 УПК РФ, необходимых  материалов и опроса лиц с их согласия в соответствии со ст. 86 УПК РФ законом  не урегулированы. Именно поэтому при  оформлении протокола-требовании, как правило, используется предусмотренная в уголовном процессе форма протокола выемки, а в случае опроса лица, не достигшего 14 лет, как и при допросе таких свидетелей такого же возраста (ст. 191 УПК РФ), рекомендуется приглашать педагога. Законодатель не запрещает применение правовых норм по аналогии, если при этом не будут ущемлены права и законные интересы вовлеченных в процесс правоприменения субъектов. Полиция - один из древнейших и неотъемлемых институтов государства, играющий главную роль в обеспечении внутренней безопасности любой страны. В этой связи одним из важных мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации, является подготовка и принятие проекта Федерального закона «О полиции».

Принятый в 1991 году Закон «О милиции» в современных условиях уже по многим позициям не отражает потребностей современного общества. Как отмечает Президент России Д.А. Медведев,»… органы правопорядка в нашей стране стали именоваться милицией со времен Октябрьской революции. Тем самым подчеркивался их народный или рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что, по сути, это дружинники в погонах. Нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому пришла пора вернуть полиции ее прежнее название».

Кроме того, милиция существенно  отличалась от той, что была создана  еще в советский период. В большей  степени она выполняла функции  полиции, однако оставалась перегруженной  целым рядом задач, не свойственных полициям зарубежных государств. Возникла потребность в создании эффективного органа государственной власти, осуществляющего  в условиях современных реалий именно полицейские функции, что и обусловливает  необходимость разработки и принятия нового нормативного акта, регламентирующего  его деятельность, - Федерального закона «О полиции».

Реформирование МВД России следует  рассматривать в контексте проводимой административной реформы 2003 года. Ею были определены построение, актуальные вопросы функционирования органов  исполнительной власти, задано направление  их дальнейшего преобразования. Хотя отдельные, в том числе значительные, изменения происходят постоянно, реформой можно считать такие изменения, которые приводят к существенным преобразованиям характеристик  реформируемого объекта и соответствующих  социальных отношений. В данном случае реформа заключалась в планомерной  реализации задач сокращения государственных  функций, структур и кадров, повышения  эффективности деятельности государственных  органов, понимаемой как упрощение (минимизация) взаимоотношений государственных  органов и граждан.

Административная реформа… может  быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления  необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных  изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста  и общественного развития.

Организационной и правовой основой  проводимой административной реформы  стал Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти», которым  федеральные органы исполнительной власти были разделены (в зависимости  от выполняемых функций) на 3 вида - министерства (основная задача - выработка государственной  политики и нормативно-правовое регулирование  в соответствующей сфере), федеральные  службы (основная задача - правоприменение, осуществление контрольных полномочий в соответствующей сфере) и федеральные агентства, а также установлен перечень данных органов.

В конце 2009 года очередь дошла до реформирования милиции - после ряда резонансных происшествий с участием сотрудников милиции сформировалось общее понимание необходимости  кардинальных перемен данной структуры.

Столь длительное откладывание реформирования органов внутренних дел, как представляется, связано с тем, что реорганизация  должна была одномоментно затронуть единую структуру с более чем 1 миллионом работающих, для чего не было ни организационных, ни программных, ни финансовых ресурсов. При этом началу реформирования способствовало наличие опыта реальной реорганизации Министерства обороны и Вооруженных Сил РФ в 2008-2009 годах, в ходе которой были также произведены значительные сокращения личного состава и структурные изменения.

Причины реформирования органов внутренних дел были изложены в Указе Президента РФ от 24.12.2009 г. №1468 «О мерах по совершенствованию  деятельности органов внутренних дел  Российской Федерации» - в последнее  время участились случаи нарушения  сотрудниками милиции законности и  служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в  обществе и умаляют авторитет  власти… существующая структура  органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации.

Целый ряд юридических аспектов в сфере взаимоотношений «милиция - граждане» требует, с одной стороны, дополнения существующих правовых гарантий в соблюдении прав человека и гражданина, с другой - конструирования новых  законных механизмов и средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов  правопорядка в качестве дееспособной правоохранительной структуры публичной  власти.

Здесь немаловажным является тот аспект, что в последние годы регулирование  деятельности милиции все чаще осуществлялось помимо базового Закона. В результате ее полномочия и особенно обязанности  были рассредоточены по значительному  количеству нередко конкурирующих  между собой нормативных правовых актов. Это, с одной стороны, стало  затруднять правоприменение, с другой - породило неоправданное расширение «милицейского присутствия» в жизнедеятельности общества. И как следствие, на милицию были возложены несвойственные и избыточные функции.

Так, к наступлению второго десятилетия XXI в. самой предпочтительной формой решения создавшихся проблем  стало не внесение очередных поправок в действующий Закон «О милиции» и не изложение его в свежей редакции, а разработка и издание  нового федерального закона.

В рамках действия Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. №208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» началась модернизация системы  российской милиции.

В целом необходимо сказать, что  создание полиции объективно вызвано  назревшей необходимостью проведения широкомасштабной реформы органов  внутренних дел Российской Федерации, предполагающей в том числе интеграцию России в мировое полицейское сообщество, и, как представляется, положительно скажется на деятельности всей системы правоохранительных органов России.

 

2. Этапы создания полиции  и источники регулирования ее  правового статуса

 

Во многом стартовым этапом работы над Федеральным законом «О полиции» (далее также - Закон; Закон «О полиции») послужило совещание, состоявшееся 6 августа 2010 г. при Президенте Российской Федерации, на котором глава государства  предложил преобразовать милицию  в полицию и уже с учетом данного нововведения разработать  проект Федерального закона «О полиции».

Целью разработки законопроекта является обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации  о полиции, направленной на приведение его в соответствие с новыми общественными  отношениями, повышение эффективности  механизма правового регулирования, сосредоточение основной деятельности полиции на выполнении задач противодействия  преступности и обеспечения общественного  порядка, а также исключение дублирующих, избыточных и несвойственных полиции  функций.

Предметом правового регулирования  законопроекта являются общественные отношения, связанные с определением статуса и организацией деятельности полиции, ее полномочиями, порядком

Итак, в ходе разработки и обсуждения законопроекта был учтен положительный  опыт зарубежных стран в области  строительства полицейских институтов, а также международный опыт. В  основу законопроекта было положено 9 концептуальных идей, которые были направлены на создание правовых основ  организации и деятельности полиции  в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями.

Деятельность полиции регулируется такими нормативными правовыми документами  как: Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О полиции», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

 

2.1 Структура и назначение  полиции

 

Полиция является составной частью довольно обширной системы органов  Министерства внутренних дел Российской Федерации. Согласно статье 5 Положения  о МВД РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 01.03.2011 года №248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в центральном аппарате МВД РФ созданы две возглавляемые заместителями  Министра службы - Служба криминальной полиции и Служба полиции общественной безопасности .

В своей деятельности криминальная полиция подчиняется МВД России, а полиция общественной безопасности - также соответствующим органам  исполнительной власти субъектов РФ. Руководство всей полицией в Российской Федерации осуществляет Министр  внутренних дел РФ.

Руководство полицией в субъектах  РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных  управлений) внутренних дел, назначаемые  на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ.

Руководство полицией в районах, городах  и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность  и освобождаемые от должности  министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ.

В криминальную полицию входят подразделения:

уголовного розыска;

по борьбе с экономическими преступлениями;

по налоговым преступлениям;

по борьбе с организованной преступностью;

оперативно-поисковые;

специальных технических мероприятий;

собственной безопасности;

отряды полиции специального назначения;

оперативно-розыскной информации;

В криминальную полицию также входят Национальное бюро Интерпола и его  территориальные подразделения.

В полицию общественной безопасности входят:

дежурные части, которые одновременно являются дежурными частями соответствующего органа внутренних дел;

участковые уполномоченные полиции;

Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России;

изоляторы временного содержания подозреваемых  и обвиняемых;

специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;

приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и  попрошайничество;

центры временной изоляции для  несовершеннолетних правонарушителей;

отряды полиции особого назначения;

подразделения: полиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; дознания; патрульно-постовой службы полиции  и пр.

Как указано в части 1 статьи 1 закона «О полиции», предназначением полиции  являются: во-первых, защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных  граждан, лиц без гражданства, во-вторых, противодействие преступности, в-третьих, охрана общественного порядка, собственности  и, в-четвертых, обеспечение общественной безопасности. Таким образом, за полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции.

На органы внутренних дел субъекта Российской Федерации и полицию, в частности, правовым актом исполнительного  органа этого субъекта не могут быть возложены функции (обязанности), не перечисленные в данной статье (а  равно в ст. 12 настоящего Федерального закона), к примеру, государственного контроля за качеством, объемом и оборотом алкогольной продукции. В отношении милиции подобного рода незаконные попытки ранее имели место.

В связи с этим следует отметить, что, с одной стороны, правовой статус полиции может быть реализован только в рамках ее назначения. С другой - вышеуказанное назначение полиция  может воплощать в жизнь только путем осуществления ею правомерной  деятельности. Правомерной же деятельность полиции будет только тогда, когда  она использует лишь предоставленные  этим Законом или иными нормативными правовыми актами полномочия.

Первым назначением полиции  законодатель назвал защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц  без гражданства. В связи с  наличием такого назначения полиция  должна разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными  нормативными правовыми актами меры, направленные на приведение общественных отношений, связанных с жизнью, здоровьем, честью, достоинством правами и свободами  людей, в состояние защищенности от общественно вредных, общественно  опасных деяний и последствий  таковых.

Второе назначение - противодействие  преступности. Под противодействием преступности здесь подразумевается  деятельность полиции в пределах их полномочий:

а) по предупреждению преступлений, в  том числе по выявлению и последующему устранению причин преступности (профилактика преступлений и преступности в целом);