Органы государственной власти РФ и Республики Дагестан

Пункт 4 ст. 3 этой конституции гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом её разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов»3.  В Конституции России 1993 г. подобный синтезированной формулировки нет (хотя есть отдельные подходы к этому), но в последние годы вопрос об укреплении государственной власти неоднократно ставился в ежегодных посланиях Президента парламенту, предпринимались меры для осуществления единой политики органами Федерации и субъектов1. Видимо, назрела и необходимость уточнения формулировки ст.10 Конституции России.

В целях полного понимания рассматриваемой темы необходимо наряду с единством государственной власти и идеи её разделения рассмотреть функции государства. Государство действует в тех целях, для осуществления которых оно возникло. Основные направления его деятельности принято называть функциями государства. В функциях государства реализуется государственная воля, власть государства, его деятельность. Функции определяются основными задачами государства и могут быть неодинаковыми у разных государств, у одного и того же государства на разных этапах его развития. Функции зависят от социальной природы государства. В условиях рабовладельческого государства функции являются иными, чем в современном демократическом государстве капиталистического общества, а также называемая функция  подавление сопротивления эксплуататоров присуща только тоталитарному социалистическому государству диктатуры пролетариата. Некоторые функции имеют отчетливый социальный характер. Вместе с тем, поскольку любое государство призвано выполнять многие задачи, не зависящие от социальной природы, существуют и наиболее общие функции государства. Функции государства следует отличать от функций его различных органов, которые имеют более конкретный характер, зависит от задач такого органа. Суд выполняет иные функции в обществе, чем, например, правительство, а министерство иностранных дел по своим функциям существенно отличается от Главного управления по безопасности дорожного движения МВД.

В научной литературе приводятся множество функций (его классификаций) государства. Во-первых, различаются основные и неосновные функции государства. Первое связано с его главными задачами (например, оборона страны, для чего, в частности, создаются государственные и только государственные вооруженные силы), вторые – с задачами, хотя и имеющими существенный характер, но неосновными (например, организация системы связи, борьба со стихийными бедствиями. Во-вторых, выделяются функции постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его развития (обеспечение установленного правопорядка, хотя он может быть в разных государствах совершенно различным), и функции временные, преходящие (например, создание ракетно-ядерной промышленности «ядерного щита») в СССР во время острого противоборства («холодная война») с западными государствами. В-третьих, различаются функции общего характера, не зависящие от природы государства (названная выше функция обороны страны), и функции, имеющие социальный характер, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства. Функция охраны социалистической собственности, как она формулировалась в документах стран тоталитарного социализма, отсутствует в других типах государства1.

В настоящее время в литературе обычно различают четыре основные функции современного государства: экономическую, социальную, политическую и идеологическую. Все эти функции характеризуют, с одной стороны, выполнение государством «общих дел», а с другой – защиту интересов доминирующего социального класса при определенном учете  интересов других социальных групп. Экономическая функция состоит в установлении государством условий и порядка экономической деятельности. Существуют разрешаемые и запрещенные формы предпринимательской деятельности, государство обеспечивает свободу конкуренции и борется против неоправдан- 
ного монополизма (в некоторых отраслях экономики в России существуют так называемые естественные монополии – Газпром, железные дороги и др.), занимается планированием или прогнозированием экономического развития, устанавливает государственные цены на некоторые товары и т.д.

Социальная функция – это предоставление социальных услуг обществу в целом и государственная поддержка обездоленных слоев населения (бедных, инвалидов, престарелых, а например, в Индии – так называемых зарегистрированных каст и племен, отставших в своем развитии). Эта функция с понятием социального государства, о чем сказано выше, с употребляемыми иногда в конституциях формулировками о социальной справедливости.

Основное содержание политической функции связано с регулированием отношений классов и социальных слоев, групп давления с тем, чтобы их противостояние не выходило за определенные рамки, подчинялось установленным государством (законами) правилами «политической игры». Формулировка о социальной солидарности присутствуют в конституциях некоторых стран. Осуществляя политическую функцию, государство, как уже говорилось, действует, прежде всего, в интересах доминирующих социальных слоев, их групп давления, но, чтобы не допускать противостояния классов до опасной черты, оно вынуждено учитывать интересы других слоев населения и иногда в какой-то мере ограничивать неуемные аппетиты господствующих слоев, правящей элиты. Лишь в тоталитарном государстве политическая функция представляет собой прежде всего функцию подавления определенных групп населения («неарийцев» в фашистской Германии, «цветных» во время режима апартеида в ЮАР, «эксплуататоров» в СССР).

Идеологическая функция государства в условиях авторитарных, тоталитарных, теократических политических систем может состоять в допущении и поддержке единственной идеологии, одного религиозного вероучения (марксизма-ленинизма и идей Мао-Цзедуна в Китае, панча-силы в Индонезии, ислама в Саудовской Аравии и т.д.1). В средние века «еретиков» в Европе сжигали на костре.          

Различение форм и методов деятельности государства не имеет в литературе четких критериев, некоторые способы деятельности государства одни авторы называют формами, другие – методами. Обычно принято различать правовые и неправовые формы деятельности государства, которые реализуются его органами, должностными лицами, государственным аппаратом. К правовым формам деятельности государства относят те, которые определены конституцией, законами, иными правовыми актами и совершаются на основе правовых актов, в их пределах и по процедуре, установленной ими. Основные из них – это законодательствование, управление, правосудие и контроль.

Законодательствование – это установление  общеобразовательных правил наиболее общего характера, норм поведения и деятельности физических и юридических лиц, организаций, объединений, учреждений, предприятий и т.д. Этим правилам должны соответствовать все другие правовые акты, деятельность всех органов должностных лиц, поведение граждан и находящихся на территории данного государства неграждан. Законы, как правило, принимаются парламентом, но могут быть приняты и путем референдума. Основным законом является конституция. Другие законы должны соответствовать ей, иначе они недействительны2.

Государственное управление – это исполнительно-распорядительная, административная деятельность государства, его органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются нормативные и ненормативные правовые акты (указы президента, постановления правительства, инструкции министров, на местах – акты губернаторов и т.д.). Эти акты должны соответствовать законам, иначе они недействительны3.

Правосудие осуществляется судом. Суд признан в особой процедурной форме разрешать конфликты в обществе, используя государственную власть (приговоры и решения судов выносятся от имени государства). Суд не устанавливает общих правил поведения (за исключением судебных прецедентов в некоторых странах), он не занимается управленческой деятельностью. Суд рассматривает различные конкретные дела и споры (уголовные, гражданские, трудовые, семейные и др.), если эти споры имеют правовой характер и подведомственны суду. Решения суда (если они не допускают обжалования или после принятия окончательного решения) имеют непререкаемую силу и должны исполняться органами государства, должностными лицами, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями, гражданами и негражданами, если такие решения к ним относятся.

Контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц, принимаемых ими решений, правовых актов конституции, законом, актом других вышестоящих органов. Такова, например, деятельность конституционных судов, конституционных советов по проверке конституционности законов. Контрольной деятельностью в ряде стран занимаются прокуратура, специальные ведомства (например, контрольные палаты или управления в Польше, Чехии1) или особые должностные лица с подчиненным им аппаратом (генеральные контролеры, омбудсманы, в России контроль за соблюдением прав человека осуществляет Уполномоченный по правам человека, избираемый Государственной Думой – одной из палат парламента). Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то указаний, распоряжений. Они устанавливают факты и по результатам своей деятельности обращаются в парламент, к правительству, могут возбудить дело в суде. Подробнее эти формы деятельности рассматриваются в последующих главах, посвященных законодательным, исполнительным и другим органам власти.

Наряду с правовыми формами государство, добиваясь своих целей, действует и путем применения неправовых форм1. С одной стороны, бывает правонарушающая деятельность органов государства, его должностных лиц. Такая деятельность незаконна и предполагает ответственность: уголовную, гражданскую, дисциплинарную. Формой ответственности может быть импичмент президенту, другим должностным лицам, отставка правительства, осуждение по решению суда, например, за злоупотребление служебным положением.

Методы осуществления функций – это приемы, способы государственной деятельности. Установившейся классификации методов осуществления функций государства пока что не существует. Иногда их объединяют с формами деятельности государства,  в некоторых случаях методы различаются в зависимости от деятельности государства на международной арене и внутри страны, иногда – в зависимости от особенностей государственного управления, понимаемого в широком смысле этих слов, например, методы административной деятельности коренным образом отличаются от правосудия2. Различают методы экономические, административные и идеологические. К первым относят использование экономических рычагов государственном управлении, например, снижение налогов на производство определенных товаров для его увеличения, инвестиции денежных средств государства в те или иные отрасли экономики, соответствующее распределение расходов государственного бюджета, на международной арене - договоры о преференциальной торговле (для товаров разных стран взаимно устанавливаются более благоприятные условия импорта и экспорта). Административные методы связаны с подчиненностью, обязанностью выполнения законных указаний государственных органов, должностных лиц, принуждением, администрированием, организационной работой. Степень принуждения может быть неодинаковой.  
Среди методов принуждения могут быть и выговоры по службе, штрафы за нарушение правил дорожного движения, и конфискации имущества (например, возможна конфискация в государственный бюджет всей суммы доходов, с которой не выплачены налоги), и уголовные наказания за преступления в отношении общества, государства, личности. Идеологические методы связаны с пропагандистской, воспитательной деятельностью государства1.

Так же, как и при классификации форм осуществления функций, выделяют правовые и неправовые методы, различают демократические и авторитарные методы осуществления функций государства (последние связаны с насилием).

С точки зрения особенностей волеизъявления государства различают методы стимулирования (поощрения), давления, охраны, требования, запрета, репрессии.

Теперь, когда мы раскрыли принцип единства государственной власти и разделения властей, необходимо конкретизировать задачи и функции государства, которые реализуются посредством деятельности его механизма.

Государство как таковое существует, проявляет себя вовне, функционирует через свой механизм, через входящие в этот механизм государственные органы  и работающих в них служащих. Поскольку механизм государства состоит из соответствующих органов, представляется логичным начать его рассмотрение с характеристики последних.

Орган государства- это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками2.

1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что: а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права; б) орган государства наделен правом создания юридических актов, содержащие обязательные общие и индивидуальные правовые предписания; в) установление этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами  убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемым от нарушений возможностью применения принудительной силы государства; г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.

В категории государственно-властного полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа.

Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа. 

2. Государственный орган обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.
3. Каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций  отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует  в реализации различных функций государства.
4. Для осуществления функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря, словами Ф. Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальные ценности и многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства.
5. Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данный орган, - отдельное лицо или группа, коллектив: «…существование государственной власти, - писал К. Маркс, - находит свое выражение именно в её чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого её физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название».