Общая характеристика режима чрезвычайного положения и основания его установления

Целями ограничения права граждан РФ на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, введения особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, могут являться, например:

-избежание дополнительных жертв;

-исключение дополнительных факторов, которые могут повлиять на дополнительную дестабилизацию социально-политической, экономической, экологической обстановки;

-недопущение воспрепятствования работе аварийно-спасательных, санитарно- эпидемиологических, пожарных, медицинских и иных служб, осуществляющих деятельность по устранению обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения.

 Пунктом «в» ст. 11 Федерального конституционного закона  «О чрезвычайном положении» в случае введения чрезвычайного положения устанавливается возможность усиления охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта.

Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587. К ним относятся, например, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов РФ, органов местного самоуправления; объекты, занимаемые федеральными судами, конституционными (уставными) судами и мировыми судьями субъектов РФ, объекты органов прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, дипломатических представительств, в том числе посольств и консульских учреждений и приравненных к ним представительств международных организаций; объекты по производству, хранению, распространению и утилизации военной техники, боевого и служебного оружия и его основных частей, патронов и боеприпасов к нему, взрывчатых веществ (средств взрывания, порохов) промышленного назначения, в том числе полученных в результате утилизации боеприпасов, и отходов их производства; гидротехнические сооружения, коллекторы водохранилищ, водопроводные станции и объекты водоподготовки в крупных промышленных центрах, в населенных пунктах краевого и областного подчинения, а также в закрытых административно-территориальных образованиях; средства навигационного оборудования, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены и др.

Данную меру следует применять во всех случаях введения чрезвычайного положения как необходимую для сохранения в сложных условиях общественного порядка и общественной безопасности, защиты жизненно важных объектов от посягательств различного рода (мародерства, грабежей, порчи имущества и др.). Указанная мера осуществляется силами полиции с привлечением при необходимости Вооруженных Сил РФ.

Пунктом «г» ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» комментируемой статьи предусматривается установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Указанные ограничения могут быть установлены, например, в случае введения чрезвычайного положения в связи с попыткой насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Целями введения указанных ограничений могут являться недопущение финансирования террористических и иных преступных организаций, осуществления деятельности по производству оружия и боеприпасов, перемещения товаров, опасных для жизни и здоровья человека, в т.ч. и товаров гражданского назначения, которые могут быть использованы для преступных целей.

 Пунктом «д» 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»  предусматривается возможность установления на период действия чрезвычайного положения особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости.

Данная норма предусмотрена в целях недопущения возникновения дефицита продовольствия, питьевой воды и предметов первой необходимости в условиях чрезвычайного положения, возникновения голода. Применение данной нормы целесообразно в том случае, когда создается реальная угроза для беспрепятственных поставок продовольствия и товаров первой необходимости.

Пунктом «е» 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривается возможность запрещения или ограничения проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий. Статьей 31 Конституции РФ гражданам РФ гарантировано право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Порядок проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»28. В соответствии со ст. 2 указанного Федерального закона:

- собранием признается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

- митинг - это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

- демонстрацией является организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

- под шествием понимается массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

- пикетированием признается форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации29.

Применение указанных ограничений представляется целесообразным во всех случаях введения чрезвычайного положения, так как одними из важнейших целей введения чрезвычайного положения являются обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя. Спецификой же реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий является то, что подобные мероприятия проводятся порой при очень большом стечении народа. Многие участники крупномасштабных публичных мероприятий в условиях возникновения массовых беспорядков по «синдрому толпы» легко поддаются влиянию эмоций, порой перестают контролировать свое поведение, у них появляются чувства страха, паники или гнева. На таких людей не действуют никакие рассудочные доводы30.

Пунктом «ж» ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в качестве временных ограничений, предусматриваемых при введении чрезвычайного положения, устанавливается запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций. Аналогичные положения закреплены в Трудовом кодексе РФ. В частности, в соответствии со ст. 413 Трудового кодекса РФ в периоды введения чрезвычайного положения забастовки являются незаконными и не допускаются. Кроме того, согласно ст. 142 Трудового кодекса РФ в периоды введения чрезвычайного положения не допускается приостановление работы в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней. Анализ указанных положений Трудового кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что забастовки и иные способы приостановления или прекращения деятельности организаций запрещаются в случае введения чрезвычайного положения независимо от оснований его введения. То есть указанная мера при введении чрезвычайного положения должна применяться всегда.

Пунктом «з» ст.11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривается возможность ограничения движения транспортных средств и осуществление их досмотра. Данная мера предусмотрена в целях пресечения:

- доставки на территорию, на которой введено чрезвычайное  положение, а также перемещения по ней оружия, боеприпасов, иных товаров, которые могут представлять опасность для жизни и здоровья граждан;

- дальнейшего распространения  эпидемии, эпизоотии;

- противоправных деяний, связанных с хищениями, грабежами, мародерством.

Пунктом «и» ст.11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» устанавливается право на приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и    биологически   опасные вещества на период действия чрезвычайного положения.

Применение данной меры целесообразно в случаях, когда основаниями для введения чрезвычайного положения послужили попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления31.

В случаях, когда основаниями для введения чрезвычайного положения послужили чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, применение указанной меры возможно в случаях, когда деятельность опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества послужила причиной введения чрезвычайного положения, а также в целях недопущения ухудшения экологической обстановки32.

 В соответствии с  п. «к» ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в случае принятия решения о введении чрезвычайного положения может быть принято решение и об эвакуации материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. При этом возможность наступления указанных обстоятельств должна оцениваться в каждом конкретном случае отдельно.      Правила эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2004 г. № 303. Эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы включает в себя непосредственно эвакуацию населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы. Безопасный район представляет собой территорию в пределах загородной зоны, подготовленную для жизнеобеспечения местного и эвакуированного населения, а также для размещения и хранения материальных и культурных ценностей.          К материальным ценностям, подлежащим эвакуации, относятся:

а) государственные ценности   (золотовалютные резервы, банковские  активы,  ценные   бумаги, эталоны измерения, запасы драгоценных камней и металлов, документы текущего делопроизводства и ведомственные архивы государственных органов и организаций, электронно-

вычислительные системы и базы данных);

б) производственные    и    научные    ценности   (особо  ценное   научное  и    производственное

оборудование, страховой фонд технической документации,    особо ценная научная документация,

базы данных на электронных носителях, научные собрания и фонды организаций);

в) запасы продовольствия, медицинское оборудование объектов здравоохранения, оборудование объектов водоснабжения, запасы медицинского имущества и запасы материальных средств, необходимые для первоочередного жизнеобеспечения населения;

г) сельскохозяйственные животные, запасы зерновых культур, семенные и фуражные запасы;

д) запасы материальных средств для обеспечения проведения аварийно- спасательных и других неотложных работ.

К культурным ценностям, подлежащим эвакуации, относятся:

а) культурные ценности мирового значения;

б) российский страховой фонд документов библиотечных фондов;

в) культурные ценности федерального (общероссийского) значения;

г) электронные информационные ресурсы на жестких носителях;

д) культурные ценности, имеющие исключительное значение для культуры народов Российской Федерации33.             Основанием для отнесения к материальным и культурным ценностям, подлежащим эвакуации,   является     экспертная     оценка,    проводимая   соответствующими   специалистами

федеральных   органов исполнительной  власти, органов   исполнительной власти   субъектов РФ,

органов местного самоуправления и организаций.        Таким образом, статьей 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» устанавливается исчерпывающий перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения. Указанные меры и временные ограничения могут вводиться исключительно в период действия чрезвычайного положения. Принятие Президентом Российской Федерации решения о введении тех или иных мер и временных ограничений осуществляется одновременно с принятием решения о введении чрезвычайного положения. Данные решения оформляются в виде указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

2.2 Дополнительные меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного

положения

 Статьей 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» представляет исчерпывающий перечень мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с попыткой насильственного изменения конституционного строя Российской федерации, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данные меры и временные ограничения являются дополнительными к мерам и временным ограничениям, установленным статьей 11 этого же закона.