Общая характеристика режима чрезвычайного положения и основания его установления

В указе о введении чрезвычайного положения должны предусматриваться обстоятельства,

послужившие основанием для введения чрезвычайного положения. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должен быть мотивирован, содержать обоснование необходимости введения данного режима. Это объясняется тем, что введение чрезвычайного положения является крайней мерой, без применения которой создается реальная опасность для существования конституционного строя России, жизни и безопасности граждан, обеспечения их прав и свобод. Соответственно, в указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения необходимо определение, в чем заключается подобная опасность, насколько она существенна и почему ее невозможно преодолеть какими-либо иными способами, без установления чрезвычайных мер. В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны устанавливаться границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение. Данное требование закона обусловлено тем, что согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ чрезвычайное положение может вводиться как на всей территории России, так и в отдельных ее местностях. В отдельной местности чрезвычайное положение может вводиться, например, когда возникшие в ее рамках обстоятельства угрожают территориальной целостности государства либо здоровью нации (например, при возникновении чрезвычайных ситуаций с достаточно широкой зоной распространения поражающих факторов - региональных, межрегиональных).             Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должен содержать в себе указание на силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. То есть необходимо определить, каким министерствам и ведомствам поручается обеспечивать режим чрезвычайного положения, принимать прямое участие в устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Часть 1 ст. 17 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривает, что в исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы19.

В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в обязательном порядке определяется перечень чрезвычайных мер и пределов их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должен содержать указание на государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения. Указ президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должен предусматривать время вступления указа в силу, а также устанавливать срок действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. В зависимости от оценки сложности возникших обстоятельств, чрезвычайное положение может вводиться на любой срок, в рамках данных временных лимитов20.      Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» содержит требование о незамедлительном обнародовании по теле - и радиоканалам и незамедлительном официальном опубликовании указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Стоит отметить, что по общему правилу акты Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Безусловно, что следование указанным срокам в условиях чрезвычайного положения выступает невозможным. Незамедлительное извещение, соответственно, позволяет обеспечить предупреждение населения о предстоящей возможной опасности для жизни и здоровья, которая послужила основанием для введения чрезвычайного положения, информировать граждан, должностных лиц, организации, органы государственной власти и местного самоуправления об устанавливаемых в этой связи мерах и временных ограничениях, и тем самым достигнуть выполнения требований о соблюдении данного режима.

При этом Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Наделение Совета Федерации полномочиями по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения реализует принцип разделения властей в Российской Федерации. После подписания указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должен быть незамедлительно передан для утверждения в Совет Федерации. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Обнародуется указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на каналах телерадиовещательных организаций, а также путем его официального опубликования21. Законодателем четко не установлен срок для прибытия членов Совета Федерации к месту заседания Совета Федерации. Однако данный срок должен рассчитываться исходя из требований установленных законодательством, в соответствии с которой указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден в течение 72 часов с момента его обнародования, а также с учетом необходимости прохождения процедуры утверждения данного указа, установленной Регламентом Совета Федерации. Исходя из этого, п. 2 ст. 155 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ, установлено, что после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов22.

Следует  отметить, что Советом Федерации в данный указ не могут быть    внесены какие-

либо изменения. Совет Федерации вправе принять решение либо об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, либо об отказе в его утверждении. Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Если за утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту Российской Федерации и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел. По истечении срока действия чрезвычайного положения оно считается прекращенным. При этом издания какого-либо специального акта о прекращении действия чрезвычайного положения не требуется. В случае, если в течение срока действия чрезвычайного положения цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, т.е. не были устранены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения. Таким образом, режим чрезвычайного положения может быть продлен путем издания соответствующего указа Президента Российской Федерации, который подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию, а также утверждению Советом Федерации.

Отмена чрезвычайного положения предполагает досрочное его прекращение. Законодатель устанавливает единственное основание для отмены чрезвычайного положения - устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Иных оснований для отмены чрезвычайного положения не предусмотрено. Отмену чрезвычайного положения следует отличать от прекращения действия чрезвычайного положения в связи с неутверждением Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Отмена чрезвычайного положения предполагает нормализацию ситуации, установление нормальной жизнедеятельности общества. Еще одной особенностью отмены чрезвычайного положения является возможность отмены чрезвычайного положения как полностью, так и частично. Данная возможность обусловлена тем, что нет необходимости дальнейшего сохранения режима чрезвычайного положения на той части территории, на которой удалось устранить обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения. Следует отметить, что закон не закрепляет порядок отмены Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения. По мнению авторов, чрезвычайное положение должно отменяться путем издания соответствующего указа Президента Российской Федерации. Вопрос же о необходимости утверждения данного указа Советом Федерации является спорным. С одной стороны, целесообразно, по аналогии с введением чрезвычайного положения, утверждать Советом Федерации указ Президента об отмене чрезвычайного положения. С другой стороны, ни ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ни Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» данным полномочием Совет Федерации не наделен23.

Таким образом, обстоятельства,   обусловливающие введение  чрезвычайного положения,

рассматриваются как представляющие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю, что корреспондирует с содержанием Конституции РФ. Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации, с последующим утверждением Совета Федерации. Срок действия чрезвычайного положения не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. Законодатель предоставляет исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основанием введения чрезвычайного положения, которые подразделяет на две группы: обстоятельства политического и криминогенного характера и обстоятельства техногенно-экологического происхождения.

Глава 2. Виды временных мер и ограничений, применяемых при установлении режима чрезвычайного положения

2.1. Основные меры и ограничения, применяемые при установлении режима чрезвычайного положения

Статьей 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» устанавливается исчерпывающий перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения. Указанные меры и временные ограничения могут вводиться исключительно в период действия чрезвычайного положения. Принятие Президентом Российской Федерации решения о введении тех или иных мер и временных ограничений осуществляется одновременно с принятием решения о введении чрезвычайного положения. Данные решения оформляются в виде указа президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

Следует обратить внимание, что Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»  не устанавливает обязанность вводить все перечисленные меры и временные ограничения. В научной литературе последнего времени все активнее обращается внимание на то, что в любом случае ограничительные меры не могут являться чрезмерными и должны быть адекватны обстоятельствам, на которых они основаны24. Безусловно, ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права25. Принятие решения о введении тех или иных мер и временных ограничений должно быть обусловлено характером чрезвычайного положения, целесообразностью введения каждой конкретной меры или временного ограничения, оценкой положительных и отрицательных последствий их введения. Например, при введении чрезвычайного положения в связи с террористическими актами целесообразно установление ограничений на свободу передвижения по

территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, и нецелесообразно приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Пунктом «а» ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривается возможность принятия Президентом Российской Федерации решения о полном или частичном приостановлении на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления. Указанное решение может быть принято в случаях:

а) неспособности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и (или) органов местного самоуправления нормально функционировать в режиме чрезвычайного положения;

б) если действия органов исполнительной власти субъекта РФ (субъектов) РФ и (или) органов местного самоуправления повлекли за собой возникновение чрезвычайной ситуации, послужившей причиной введения чрезвычайного положения;

в) если вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. В данном случае обеспечивается эффективное управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, исключается возможность дублирования указанными органами функций органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ26.

Пунктом «б» Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в качестве временных ограничений, предусматриваемых при введении чрезвычайного положения, устанавливаются ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также вводится особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства. Статьей 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» закреплено, что в соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, также имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ. При этом под местом пребывания подразумевается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно. Ограничение предоставленного права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается только на основании закона27.