Общая характеристика режима чрезвычайного положения и основания его установления

Конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. Любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения внутренних проблем, что подтверждается ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах»7. Подобные положения закреплены и в ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод8. Новейшая история России знает ряд случаев введения чрезвычайного положения. Например, Указом Президента Российской Федерации (далее Президент РФ) в связи с резко обострившейся ситуацией на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами, сопровождающимися насилием с применением оружия и приведшими к человеческим жертвам среди населения, а также в связи с угрозой безопасности и территориальной целостности РФ с 14 часов 00 минут 2 ноября 1992 г. до 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 г. было введено чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Впоследствии данное чрезвычайное положение было продлено до 14 часов 00 минут 30 января 1993 г.

Таким образом, главным предназначением режима чрезвычайного положения является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере безопасности страны9.

Статья 2 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» исчерпывающим образом определяет перечень целей введения чрезвычайного положения в России, к ним относятся:

- устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения  чрезвычайного положения;

- обеспечение защиты прав  и свобод человека и гражданина;

- защита конституционного  строя Российской Федерации.       Таким образом, введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя. Чрезвычайное положение может быть введено при возникновении угрозы здоровью, жизни многих людей, угрозы нарушения общественного порядка и общественной безопасности. Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации.

1.2 Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения

Обстоятельства, обусловливающие введение чрезвычайного положения, рассматриваются

 как представляющие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю, что корреспондирует с содержанием Конституции Российской Федерации. Права и свободы человека согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью. Соответственно обеспечение условий для полноценного пользования ими, защита прав и свобод человека выступают ведущими задачами государства, предопределяя направленность деятельности государственной власти. Данные задачи тесно взаимосвязаны с необходимостью защиты государством конституционного строя, в организации которого находят воплощение общие интересы населения страны, в том числе связанные и с установлением системы гарантий реализации прав и свобод человека. Конституционный строй - это система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства10. Эти отношения устанавливаются и охраняются конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства. Необходимо указать, что цель устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, является первичной по отношению к иным. Без устранения соответствующих обстоятельств невозможно решить вопрос достижения конечной цели - обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Законодатель предоставляет исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основанием введения чрезвычайного положения, которые подразделяет на две группы:

- обстоятельства политического  и криминогенного характера (угрожающие  в первую очередь конституционному строю государства, а затем уже и безопасности граждан). К ним относятся попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные

и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями;

- обстоятельства техногенно-экологического  происхождения (угрожающие первоначально и в большей степени безопасности населения, но факультативным объектом которых является и государственная безопасность). Эту категорию составляют чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии; а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (и способные повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ11.

При этом само по себе наличие данных обстоятельств не может повлечь введение чрезвычайного положения, они должны сопровождаться насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. они должны нести общественно опасный характер.

Насильственным изменением конституционного строя Российской Федерации, захватом или присвоением власти следует считать действия тех или иных граждан и их объединений, направленные на неправомерный приход к власти не путем свободных и демократических выборов, а посредством применения различного рода насилия (психологического, физического, вооруженного) к законопослушным гражданам, государственным деятелям, служащим, подчинения их своей воле.

Вооруженным мятежом следует считать действия, направленные на открытое неповиновение государственной власти и существующему конституционному строю, связанные с применением оружия.

Массовыми беспорядками являются действия, направленные на неповиновение власти, сопровождающиеся незаконными массовыми собраниями, митингами людей, погромами, уничтожением либо повреждением чужого имущества.

Террористическими актами являются общественно опасные деяния, выражающиеся в совершении взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, осуществляемые в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями.          Подготовка незаконных вооруженных формирований предполагает создание таких формирований, подбор в них кадров, обучение членов формирования владению оружием, совершению диверсий, террористических актов, разбойных нападений, пропаганду идеологии и целей, во исполнение которых создается вооруженное формирование и предоставление им оружия для выполнения поставленных перед ними задач. Под деятельностью незаконных вооруженных формирований подразумевается совершение ими активных действий с применением оружия во исполнение поставленных перед ними задач, например по совершению террористических актов, захвату власти на определенной территории или в целом в государстве, физическому устранению политических деят елей, захвату заложников и иное.

Межнациональными конфликты - это конфликты, возникшие между какими-либо национальностями   на  почве    межнациональной вражды,   которая    может  быть   обусловлена проявлениями расизма, шовинизма, территориальных или экономических споров. Межконфессиональными - это конфликты, возникшие между какими- либо группами лиц на почве разных религиозных верований. К региональным конфликтам относят конфликты, возникшие между населением соседних территорий по поводу принадлежности каких-либо территорий, земель12.

 Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» дается понятие чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей13.

Природный же характер явление носит, когда оно образовалось без непосредственного влияния человека в силу естественных причин окружающей среды. Техногенный характер ситуация носит, когда события, аварии, катастрофы возникли в результате технической (производственной) деятельности человека.

Авария - это повреждение техники, оборудования, транспортного средства, здания, сооружения, принесшее убытки и чрезвычайные расходы, а также крушение, несчастный случай, неудача. Катастрофа - внезапно произошедшее бедствие, событие, влекущие за собой тяжелые последствия. Стихия (стихийное бедствие) - явление природы, обнаруживающееся как ничем не сдерживаемая сила (влекущее либо могущее повлечь причинение серьезного материального ущерба и человеческие жертвы). Экологическая ситуация - обстановка взаимоотношения организма с окружающей средой. Эпидемия - значительное   распространение   заразной   болезни среди людей. Эпизоотия - одновременное заболевание значительного числа животных какой-либо  

заразной болезнью14. В соответствии с Постановлением Правительства РФ   от   21  мая 2007 г.

 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций15. Чрезвычайные ситуации согласно      указанному    Постановлению    подразделяются    на      локальные,    муниципальные,

межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные.

Отличия понятия чрезвычайного положения от понятия чрезвычайной ситуации состоят в

следующем. Во-первых, под обстановкой в определении чрезвычайной ситуации понимается положение, обстоятельства, условия существования чего-либо. Чрезвычайная ситуация складывается в результате объективных причин - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, и ее наличие или отсутствие не зависит от принятия правового решения органом государственной власти или местного самоуправления о наличии чрезвычайной ситуации. Чрезвычайное положение же в отличие от чрезвычайной ситуации вводится только указом Президента Российской Федерации и представляет собой особый правовой режим деятельности (т.е. определенный порядок дел, условия деятельности, работы, существования) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений.

Во-вторых, при чрезвычайном положении вводятся отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возлагаются на них дополнительные обязанности. При чрезвычайной ситуации такие ограничения не вводятся. В-третьих, за нарушение режима чрезвычайного положения для граждан и должностных лиц предусмотрена административная ответственность, предусмотренная ст. 20.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. За невыполнение же требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена административная ответственность ст. 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только для должностных лиц (ч. 1 и 2 указанной статьи) и для юридических лиц (ч. 1 данной статьи).      В-четвертых,  ликвидация чрезвычайной ситуации и   ее последствий происходит за   счет собственных средств организаций, бюджетов органов власти, на территории которых возникла такая ситуация. Ликвидация обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения и их последствий, происходит, прежде всего, за счет средств федерального бюджета16.

В-пятых, ст. 37 и 38 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривают обязательное уведомление и информирование Организации Объединенных Наций, Совета Европы, сопредельных государств и о введении чрезвычайного положения, и о прекращении периода его действия. При наличии же чрезвычайной ситуации и отсутствии при этом режима чрезвычайного положения такого уведомления не требуется.

В-шестых, целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями установления наличия чрезвычайной ситуации является ликвидация самой ситуации и ее последствий. При этом наличие чрезвычайной ситуации может являться причиной для введения чрезвычайного положения, если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Таким образом, чрезвычайная ситуация представляет собой причину, а чрезвычайное положение - следствие17.

До настоящего времени в России часто возникали чрезвычайные ситуации. Так, одним из наиболее показательных примеров было объявление Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 2010 г. чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности (вследствие масштабных лесных пожаров, перекинувшихся на населенные пункты) на территории семи субъектов Российской Федерации - в Марий-Эл, Мордовии, а также во Владимирской, Воронежской, Московской, Нижегородской и Рязанской областях18. Однако ни разу в новейшей российской истории, объявление чрезвычайных ситуаций не повлекло введения чрезвычайного положения. Конституции России, согласно которой Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Незамедлительность передачи указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обусловлена тем, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часа с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа. Введение чрезвычайного положения каким-либо иным должностным лицом или органом государственной власти, кроме Президента Российской Федерации, противоречит требованиям Федерального конституционного закона «О Чрезвычайном положении», а также ст. 88 Конституции РФ.