Некоторые вопросы правового регулирования труда работников прокуратуры

¹Бахрак Д Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С.

²Лазарев Б. М. Государственная служба. М.« 1993. С. 3

органов, для  непосредственного исполнения полномочий которых устанавливаются должности, являющиеся государственными. Вопрос о возможности включения прокуратуры под действие категории «иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ», также остается дискуссионным. А Ф. Ноздрачев полагает, что термином «и другие» в п. 1 ст. 1 Закона    об    основах     государственной службы обозначаются государственные должности, которые могут устанавливаться в будущем федеральными законами и законами субъектов федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

 Если согласиться с данным мнением и одновременно принять во внимание, что Закон о прокуратуре был принят позднее, нежели Закон об основах государственной службы, то можно пытаться  определить место служащих органов прокуратуры в системе государственных  должностей, установленных федеральным законом.

Но тогда  по тексту п. 1 ст. 1 Закона об основах  государственной службы должности, занимаемые прокурорскими работниками, должны быть отнесены к государственным  должностям категории «Л», а в соответствии со ст. 2 названного закона исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные    должности   категории   «А», не   является    государственной службой. Как справедливо отмечается многими авторами, регулирование деятельности лиц, занимающих государственные должности  категории «А», требует особого подхода, издания специального закона, (который в настоящее время пока не принят) и должно охватываться конституционным правом, то есть отраслью, изучающей основы государственного устройства в целом, в том числе систему и порядок образования органов власти.¹

²Манохин В. М. Служба и служащий... С. 18-19   
      В отношении    должности     Генерального прокурора РФ такой подход   представляется     оправданным. Его должность непосредственно установлена Конституцией РФ, а также отвечает формальному    признаку  отнесения    ее   к     государственным -          она   присутствует       в   сводном       перечне  государственных должностей РФ, утвержденных Указом Президента РФ                              от 11. 01. 1995 года    «О   государственных      должностях      РФ».           В   узком   значений  понятие  -    «служба»       остальных       работников

¹См.: Манохин В. М. Нужны основы ... С. 7

органов         прокуратуры      такой      подход     вряд     ли       оправдан. Поскольку отношения, возникающие в связи с исполнением ими своих обязанностей, явно выходят за рамки предмета конституционного права в связи с их меньшей масштабностью.  А прямых указаний Закона о прокуратуре о распространении на работников прокуратуры законодательства о труде в России пока не предусмотрено. ¹

В отношении  большинства прокурорских работников следует констатировать отсутствие должностей в Реестре государственных  должностей, государственной службы РФ,  утвержденном Указом    Президента РФ от 11.01.1995 года «О реестре    государственных должностей  федеральных государственных служащих», предусмотренных для них Законом о прокуратуре РФ - прокуроров, их заместителей, помощников и других.  Однако в приложении  №  16  к  Указу   Президента      РФ                «Об         утверждении      перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 03.09.1997 года в категорию «В» включены должности в аппарате Генеральной прокуратуры и нижестоящих прокуратур - начальника управления, отдела, их заместителей, консультанта, специалистов. Следовательно, лица, занимающие эти должности, бесспорно, могут считаться государственными служащими, в отношении же остальных должностей в прокуратуре вопрос остается открытым.²

 Возможность регулирования деятельности прокурорских работников уровня субъектов РФ и административных единиц субъектов РФ (прокуроров городов, районов и т. д.) законодательством субъекта РФ также исключена, поскольку Законом о прокуратуре, служба в органах прокуратуры    отнесена   к    федеральной   государственной   службе, а в

¹Курс российского трудового права; В 3 т. Т. 1/ Под ред. Е.Б. Хохлова СПб., 1996. С. 339 -400; Шахов В.Д. Соотношение норм трудового, гражданского и «служебного» права

^2/Гршшсовец А. А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 25.

соответствии  с п. т ст. 71 Конституции  РФ,   федеральная государственная служба    находится в   ведении РФ.

И тем не менее, как представляется, служба в органах и учреждениях прокуратуры в России во всех случаях охватывается и узким значением слов «государственная служба», так как  п. 2 ст. 4 Федерального закона об основах государственной службы регламентирует: «особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего федерального закона».¹

 Данная норма позволяет расценивать службу в органах прокуратуры как государственную службу, а Закон о прокуратуре - как самостоятельный источник права, регулирующий деятельность работников прокуратуры в качестве государственных служащих, в том числе их трудовые отношения.

Основываясь на изложенном выше материале, службу в  органах прокуратуры можно определить как особый класс государственной службы, относящийся к федеральной, характеризуемый специфическими чертами в установлении требований к лицам, поступающим на службу в прокуратуру:

• относительно уровня образования;
• профессионализма, стажа работы;
• в классификации должностей, входящих в систему прокуратуры РФ;
• в способах замещения должностей - зачислении и назначении;
• в порядке прохождения аттестации и видах квалификационных разрядов - классных чинах;
• в порядке применения мер ответственности и

 

²  Российское законодательство: теория, практика, проблемы развития. Пермь, 1997. С. 75-77.

                                            

                                поощрения и их видах;

• в условиях материального и социального обеспечения службы и гарантиях ее прохождения;
• в основаниях прекращения службы.

 Таким образом, службой в органах и учреждениях прокуратуры в РФ является профессиональная деятельность лиц, выполняющих обязанности по должностям, установленным ст. 14 -16, п. 2 ст. 48 Закона о прокуратуре для непосредственного осуществления функций прокуратуры как федерального государственного органа по надзору за соблюдением действующих на территории РФ законов, а также лиц, выполняющих обязанности по должностям, предусмотренным нормативными правовыми актами РФ о прокуратуре и Генерального прокурора  РФ, для обеспечения исполнения полномочий лицами, реализующими государственные функции прокуратуры.

 Думается, что для таких классов государственной службы, как служба в прокуратуре, целесообразна особая статья в Законе об основах государственной службы, в которой видится полезным зафиксировать наиболее важные регламентации о том или ином классе государственной службы и сделать отсылку к специализированным правовым нормативным актам.

 Можно предложить следующее содержание для статьи о службе в прокуратуре: служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации является видом федеральной государственной службы, выполняемой гражданами Российской Федерации при реализации возложенных на прокуратуру функций по надзору за исполнением законов в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

 

 

 Отраслевая принадлежность норм, регулирующих служебные отношения работников прокуратуры.

  
         Одна из основных проблем,  высветившихся в связи с принятием в 90-х гг. в России законодательных и иных правовых нормативных актов о прокуратуре, заключается в определении отраслевой принадлежности норм, регулирующих деятельность работников прокуратуры. В частности, это позволило бы во всех спорных случаях, ориентируясь на принципы той или иной отрасли права, обеспечить наиболее четкое регулирование данных отношений.

 Если бы в ст. 40 Закона о прокуратуре после упоминания о законодательстве о труде не был использован союз «и», то проблема отраслевой принадлежности норм о трудовых отношениях в прокуратуре решалась бы очень просто: закон относит данные отношения к предмету законодательства о труде, следовательно, к трудовому праву.¹ Но далее указано законодательство о государственной службе без употребления каких-либо слов, разъясняющих соотношение действия этих понятий в регулировании отношений службы в органах прокуратуры.

 Из-за этого проблема отраслевой  принадлежности норм (в праве) о трудовых отношениях работников прокуратуры остается нерешенной на уровне федерального закона.

 Данная ситуация еще раз подтверждает правоту  А. А. Ушакова, который писал, что точность языка - это не только требование законодательного стиля, это - требование смысла закона.²

Трудовые отношения  работников прокуратуры складываются в сфере внутри организационной  деятельности прокуратуры, как органа

_______________________________________________________________    ¹ О соотношении категорий «трудовое право» и «законодательство о труде» более подробно см.: Молодцов MB. Система советского трудового права и система законодательства о труде.М., 1985. С. 125 — 141.

² Ушаков А. А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967. С, 153.

российского государства.

 Деятельность органов государства в различных аспектах изучается  
различными отраслями права, которые, как известно, различаются предметом, методом, функциями и принципами правового регулирования.¹

 Деятельность прокуратуры изучается прежде всего прокурорско-надзорной отраслью права. Согласно устоявшимся положениям теории данной отрасли, в предмет ее входит история развития прокуратуры и прокурорского надзора, правовое регулирование прокурорско-надзорной деятельности, собственно прокурорского надзора.²

 В аспекте установления путей его совершенствования, планирования, повышения эффективности предметом прокурорского надзора является изучение структуры и системы органов прокуратуры, организация их работы.

В этой связи  рядом авторов отмечается, что  прокурорско-надзорное право, помимо регулирования отношений с иными участниками надзорных отношений, регулирует и отношения внутри самой прокурорской системы, между работниками различных ее звеньев и рангов.

 Однако необходимость установления точного правового статуса всех оперативных сотрудников рассматривается ими лишь как необходимое условие обеспечения надлежащего исполнения работниками своих обязанностей и принятия решения на основе внутреннего убеждения.

 Таким образом, сферу регулирования прокурорского надзора в отношении работников прокуратуры несложно отграничить от других отраслей права, включая и трудовое право. Поскольку она касается _______________________________________________________________

 ¹Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М, 1998.

  ² Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С.Зб.

только деятельности прокуратуры как государственного органа,выполняющего специфическую  надзорную функцию.¹

Сложнее определить пределы взаимодействия трудового  права в отношении работников прокуратуры с административным правом.

Предметом административного  права являются отношения, возникающие  в процессе     государственного     управления,      функционирования органов государственной власти.

 В СССР, как звено управленческих отношений, связанных с практической реализацией властных полномочий государственных органов, государственная служба традиционно изучалась именно наукой административного права. А основным методом административно-правового регулирования, выражающим положение субъектов права и характер связей между ними, является, как известно, метод властных предписаний, при котором отношения между его участниками строятся на подчинении одного другому.

 Специалисты в области административного права акцентируют деятельность государственного служащего только как выразителя воли государства, как представителя его органов. Однако, рассматривая права и обязанности государственных служащих в целом как основу их административно-правового статуса и констатируя изменения в законодательстве, разные авторы по-разному оценивают место института государственной службы в системе российского права.

 Наиболее последовательно, сугубо административно-правовую природу службы работников российской прокуратуры, сейчас отстаивают А.П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов, которые подчеркивают решающее воздействие административно-правового регулирования в отношении государственной службы, которое проявляется при любом возможном случае.