Некоторые вопросы правового регулирования труда работников прокуратуры

В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 44 “Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации”[Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 4, ст. 475, стр. 924-930.]. Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.

Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется  законодательством СССР[Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие (Анатомия государственной  администрации).- Екатеринбург, 1998, стр. 60.]. В соответствии с перечнями № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности – это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника.

Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной  службы, иной службы и неслужебных  трудовых отношений: например, глава 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. ст. 285-293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения. Наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций в Министерстве труда Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 10, отмененное 21 марта 1998 г.) заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма реализации государственной власти, властвования.

Мы поддерживаем предложение  Ю.Н.Старилова: “Целесообразно в ближайшем  будущем освободить институт государственной  службы от действия норм трудового  права…”[Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. – Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996, стр. 216.]. Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений – минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.

Альтернативой профессиональному  управлению чиновников советские “демократы”  предлагают стихийный рынок. По их мнению, рынок, то есть конкуренция, все выправит и поставит на свои места. На самом деле понятие “рынка” связано в марксовой системе товар-деньги-товар с обменом продукта своего труда. В обществе специализированных производителей, а таковыми являются все общественные формации кроме общества стадной дикости, рынок всегда есть, поскольку существует стадия обмена. Поэтому рынок бывает рабовладельческим, феодальным, капиталистическим и существовал развитой социалистический рынок. На социалистическом рынке в СССР обращалась номенклатура товаров в сотни тысяч единиц. Ликвидация сознательного разумного регулирования процесса обмена означает развал и процесса производства товара, а не создание “рынка”. Что и произошло. Разум в обществе связан с правильной организацией труда, деятельностью государственных служащих. Реализуют разум общества в государстве – государственные служащие, должностные лица. “Рыночные” реформы не могут быть реализованы за пределами административного метода их организации.

Место государственной  администрации в Российской Федерации  в настоящее время, в период приватизации государственного имущества оценивается как “конвертирование власти в собственность” или “приватизация государства” бюрократией[Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. – М., 1995. Цитируется по: А.Оболонский. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. – М.: ИГиП РАН, 1997, стр. 28.]. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К.Маркса: акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время”[Маркс К. Капитал. Т.Ш, ч.1. – М., 1955, стр. 402.]. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще.

Оценивая сложившееся  в Российской Федерации положение, А.В.Оболонский приходит к выводу, что  “порыв наших бюрократов к независимости  своей корпорации получил наконец  юридическое оформление в виде Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Он называет этот закон образцом “корпоративного устава”, беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов…”[Оболонский А. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. – М.: ИГиП РАН, 1997, стр. 26.]. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева, не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.

Необходимость и неизбежность государственной  службы иллюстрируется и тем противоречивым фактом, что, во-первых, большинство правителей в СССР, начиная с В.И.Ленина, проводили постоянные сокращения государственного аппарата, а, во-вторых, в результате всех этих сокращений реальный государственный аппарат всегда в численности увеличивался. Это связано с тем, что прогресс производительных сил обусловливает изменение структурных пропорций в обществе: по мере развития науки и техники крестьян нужно все меньше, так как при наличии хорошей техники сельскохозяйственное производство обеспечивает потребности общества небольшими силами. То же можно говорить и о промышленности: фабрики по производству необходимых человеку продуктов могут работать автоматически. Но это при условии, если производственные отношения организованы надлежащим образом, вот эта умная часть человеческой жизни требует все большего числа (в пропорциональном исчислении) специалистов управления, государственных служащих. То есть класс интеллигенции объективно увеличивается, происходит перераспределение количества занятых в общественном производстве в сторону увеличения “административно-бюрократического” аппарата. Обобществленный сектор, хотя может и не называться социалистическим, растет во всех странах, особенно по мере их экономического прогресса. Одновременно возрастает число лиц, находящихся на государственной службе. Так, во Франции, в число лиц, находящихся на государственной службе, входит более одной пятой всего активного населения[Государственная служба и государственные служащие во Франции. Российко-Французская серия. Информационные и Учебные материалы. № 23 (Второе издание). – М.: Изд. Посольства Франции в Москве, 1994, стр. 7.], которые с гордостью причисляют себя к классу чиновников.

Глава 2.  Служба в органах и учреждениях прокуратуры как особый класс государственной службы в России

 
     Понятие службы в российском законодательстве пока не выработано.  
Обращение к лингвистике ситуацию опять же не проясняет. Толковый словарь так определяет понятие «служить»: делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь.^.1

В юриспруденции  к изучению этого вопроса в  теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома.²

По мнению Бахраха  Д. Н.- служба один из видов платной  общественно -полезной  деятельности.  Она состоит в  управлений , обслуживание или социально — культурном обслуживание   людей.³

Наиболее глубоко с соответствующих позиций вопрос о понятии службы изучен В. М. Манохиным.

Служба - это  профессиональная деятельность определенного  контингента лиц,  служащих, по организации  исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.⁴

  ¹Ожегов СИ. Словарь русского языка . М, 1952. С. 675.  
        ²Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. № 9. С. 7-8; Манохин В.М., Адушкин ЮС, Багишаев ЗА., Российское административное право. М. 1996.С.101.  
      ³Бахрах Д. Н.  Государственная и муниципальная служба РФ (учебное пособие). Екатеринбург, 1993г.

⁴ Манохин В.М. Служба и служащие в Российской Федерации. М., 1997. С. 9.   
       Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства -законодательства о службе, при этом вопрос об отрасли права остается открытым, но вместе с этим вырисовывается идея  служебного права.

Работники прокуратуры, выполняя свои функции в целях обеспечения    защиты     прав      граждан     и      интересов       общества, применяют установленные меры воздействия к нарушителям законов, к устранению допущенных нарушений. Таким образом, их деятельность оказывается непосредственно обращенной к конкретным      лицам, как    к    тем,   которые     пострадали      (претерпели) от правонарушения, так и к тем, которые виновны в их совершении.

Поэтому она  справедливо может рассматриваться  как служебная. Осуществляя свои полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав, работники прокуратуры реализуют прежде всего волю государства.

 Действия, выполняемые работниками прокуратуры от имени и по поручению последнего, означают, что их результат обращен в первую очередь к пользе государства, служат его интересам. Поэтому сами работники прокуратуры становятся служащими государства. Пункт 1 ст. 40 «Закона о прокуратуре»: обозначает службу «в», прокуратуре как вид федеральной государственной службы.

 Таким образом, встает вопрос о соотношении понятий государственной службы и службы в органах прокуратуры, а также Федерального закона РФ "Об основах государственной службы РФ" (далее - Закон об основах государственной службы) от 05.07.95г. и Федерального закона РФ о прокуратуре. Термин «государственная служба» имеет много значений как в социальном, так и правовом плане.

 С развитием в нашем обществе юридических наук его содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих.¹

 Государственная служба чаще всего рассматривается ныне            как:   «деятельность   определенной    категории     служащих   в    органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений,  складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов».

В ст. 2 Закона об основах государственной службы под государственной службой понимается: профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Таким образом, Российское законодательство пошло  по пути закрепления и развития   содержания   государственной  службы в его узком значении, то есть не любой службы на благо государства и за счет государства (широкое значение), а только для обозначения службы ограниченного официального круга лиц.

 Однако Закон об основах государственной службы недостаточно четко сформулировал пределы включения определенных видов службы в сферу своего действия. Так, по мнению Б. М. Лазарева, персонал механизма государственного управления включает в себя депутатский корпус, служащих представительных и исполнительных органов власти, судов, прокуратуры,  вооруженных формирований, других органов государства.

Закон  об  основах   государственной службы на многих перечисленных   субъектов  все же не распространяется. Д. Н. Бахрах подчеркивает, что данный закон является законом о гражданской службе, имея в виду   службу  в   государственном   органе,   и,противопоставляет

¹ Манохин В.М Служба и служащий ... С. 74-103.

ее милитаризованной службе, констатируя данный факт как  существенное упущение законодателя.¹ Представляется, что с данным мнением следует согласиться постольку, поскольку и в отношении распространения законодательства о государственной службе на работников прокуратуры нет достаточной ясности.

 Виды государственной службы по сфере действия и характеру осуществления государственными служащими своих полномочий, Законом об основах государственной службы не определены.

В теории же юриспруденции  сформулированы различные подходы  к определению содержания терминов, их обозначающих. Ю. Н. Старилов рассматривает  деятельность по исполнению полномочий  федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ,  органов местного самоуправления, образуемых ими объединений, фондов, учреждений, организаций как публичную службу.¹ Некоторые авторы подразделяют государственную службу на военную, военизированную, гражданскую (включая сюда службу в прокуратуре).²

 А. А. Гришковец также выделяет понятие милитаризированной службы. Существуют и другие точки зрения. Ясно одно: служба в органах прокуратуры подпадает под понятие государственной службы в широком значении.  Относительно категории "гражданская служба" высказаны и другие суждения, Так, В. М. Манохин сюда включает   службу в органах внутреннего управления на профессиональной основе вообще - в аппарате политических партий, в органах управления системы кооперативных организаций и т. д.² Если же для определения пределов государственной службы исходить из понятия государственной должности, то в ст. 1 Закона об основах. государственной службы нет   прямого указания на органы прокуратуры в перечне государственных