Некоторые вопросы правового регулирования труда работников прокуратуры

А.В.Оболонский исходит  из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается  в его работодателе – государстве, «…и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию – как моральную (возможность служить «самой» власти), так и материальную».⁶

А.Ф.Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями: «государственно-служебными».⁷

В законодательстве ФРГ  о государственной службе одним  из основных постулатов также является то, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях и отношениях преданности (верности).⁸

Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для  стран социалистической системы  права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий всего-навсего один из участников общественного разделения труда, и лишь во вторую очередь - представитель власти. Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г. предусматривает, что «трудящиеся – это те, кто работает за заработную плату у работодателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабочих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих (ст. 4). Одновременно, статья 7 закрепляет: «Служащие – это те, кто не занимается физическим трудом, но которого работодатель нанимает для помощи в своих коммерческих, промышленных и сельскохозяйственных работах, или те, кто оказывает помощь лицам свободных профессий».⁹

Не проводится принципиального  различия рабочих и служащих и  в отношении их гражданских прав. Так, статья 174 предусматривает: «Трудящиеся  имеют право на свободу объединения  и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража».

Подобным же подходом обладает и Временное положение  о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, опубликованное Государственным Советом Китайской Народной Республики 12 июля 1986 г., в котором ст. 14 гласит: «Наем рабочих в государственные органы, административные учреждения и общественные организации производится в соответствии с настоящим Положением»¹⁰

В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале ХХ века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. В настоящее время, например, в ст. 67 швейцарского закона 1927 г. говорится о том, что комиссия по вопросам персонала распространяет свое действие на руководство как в государственных органах, так и в учреждениях и на предприятиях.

Более сложной для  правовой её квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Председателю Совета Федерации Е.С.Строеву и Председателю Государственной Думы Г.Н.Селезневу от 4 марта 1998 г. «Не всякая должность государственная».¹¹ Президент РФ Б.Н.Ельцин, отклоняя федеральный закон «О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации», аргументировал свое вето его несоответствием федеральному закону «Об основах государственной службы РФ». Так как последний не предусматривает возможность признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях.

 Отнесение к государственным должностям государственной службы РФ отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государственных органов. То есть Б.Н.Ельцин поставил статус                                 государственного служащего и само признание его государственным                служащим в зависимость от названия организации, выполняющей все те же государственные функции.

В практике Российской Федерации  много случаев, когда государственные  функции выполняли лица с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С.М.Шахрая, когда распоряжением президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина от 9 января 1996 г. N 12-рп за ним было сохранено руководство Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в распоряжении сделана оговорка: «с учетом того, что Комиссия - консультативный орган при Президенте Российской Федерации, деятельность в ее составе не оплачивается, а председатель Комиссии не является государственным служащим».¹²

 Можно ли считать деятельность внештатного лица, не получающего заработную плату за свой труд в государственном аппарате, не относящейся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофессиональными лицами, или допустимо ли, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий государственную функцию? Или другой факт: посылка А. Чубайса 29 мая 1998 г. президентом РФ Б.Н.Ельциным в Международный валютный фонд на переговоры. Переговоры, вероятно, от имени государства, Российской Федерации. При этом возникает правовой вопрос, может ли работник акционерного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом случае? Для выполнения данных задач в государственном аппарате имеются профессиональные специалисты (МИД, Минфин), привлечение случайных людей со стороны говорит либо о непрофессиональном государственном аппарате, не выполняющем свои функции, либо о частном характере деятельности Президента РФ на государственном  посту.

Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Ю.Н.Старилова брать  за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: «Думается, что  первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими»¹³  На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то действительно при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают.

Государство реализует  свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных  служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы - это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих - неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.

Государственные служащие – это не то же самое, что обычные  наемные трудящиеся. Если Конвенция  МОТ N 87 «О свободе ассоциаций и защите права на организацию» предусматривает, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничения политических прав и свобод гражданина в отношении работников государственной службы признается и проводится в законодательстве. Особенно стран англосаксонской системы права.¹⁴

Двойственность представлений  в Российской Федерации о самом  лице, государственном служащем, проявляется  в наличии и одновременном  действии таких разных документов, как Реестр должностей государственной  службы и Тарифно-квалификационный справочник работников государственной службы. В постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 5 апреля 2000 г. № 28 «Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций социального обслуживания Российской Федерации»¹⁵ утверждены «разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников учреждений государственной службы» в данном случае медико-санитарной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций. Среди таких должностей руководителей и специалистов: «руководитель бюро медико-санитарной экспертизы», «врач – специалист по медико-социальной экспертизе», «специалист по эргономике» и другие. То есть речь идет о наиболее массовых должностях государственного аппарата, выполняющих наиболее рутинные, элементарные функции государства в порядке повседневной своей деятельности. Это основа механизма государства. Однако их нет в Реестре должностей государственной службы, утвержденных указом Президента РФ!

В тарифно-квалификационном справочнике правильно они названы  работниками государственной службы, и это понимание их исторического и функционального места необходимо для правильной организации их труда, правильной организации функционирования аппарата государства.

В Реестре государственных  должностей федеральных государственных  служащих, утвержденном указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33, по существу речь идет тоже о руководителях и специалистах, но все они относятся к структуре федеральных органов исполнительной власти, а сами эти органы определяются указом Президента РФ, в настоящее время от 17 мая 2000 г. № 867. И названия, статус и задачи этих органов регулярно меняются. Связь статуса государственных служащих с наименованием государственного органа делает положение служащего неустойчивым, что не отражает сущности государственной службы и не способствует улучшению деятельности государственного аппарата. В данном случае происходит искусственное обособление группы государственных служащих в высших должностных лиц государства, чиновников.

Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реализует государственную  власть. Рабочий продает свою рабочую силу. За создание материального прибавочного продукта он получает договорную компенсацию в соответствии с достигнутым уровнем эксплуатации.

Ю.Н.Старилов предлагает критерий для их разграничения: «В перспективе  одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное».¹⁶ Эта совершенно правильная мысль у Н.М.Казанцева звучит аргументированно: «Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное – отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и действия».¹⁷[Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. – М.: Издательство РАГС, 1999, стр. 322.]. “Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом”, также утверждает Ги де Брэбан[Брэбан Г. Французское административное право. – М.: Прогресс, 1988, стр. 263.]. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права.

Поддерживая идею Ю.Н.Старилова и аргументацию Н.М.Казанцева, отметим, что государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям:

Публичное право применяется  к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного  наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен “не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности” (пункт У1); “никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды” (пункт УШ), “соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия” (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.)[Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А.Жидкова. – М.: Прогресс, Универс, 1993, стр. 294-295.]. Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.