Конституционная модель Российской Федерации

К перечню федеральных  органов государственной власти, наделенных различными полномочиями по инициированию применения мер федерального вмешательства по отношению к  органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации.

 В соответствии с  Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской  Федерации"³⁴, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов.

 В зависимости от  характера нарушений федерального  законодательства, допускаемых органами  государственной власти субъектов  Федерации, степени их опасности  конституционной безопасности государства  органы прокуратуры имеют право,  во-первых, внести представление  об устранении нарушений закона  в орган государственной власти  субъекта Российской Федерации  или его должностным лицам,  правомочным устранить допущенные  нарушения, подлежащее безотлагательному  рассмотрению. Во-вторых, в случае  издания представительным (законодательным)  либо исполнительным органом  государственной власти субъекта  Федерации правового акта, противоречащего  Конституции Российской Федерации  и федеральному законодательству, органы прокуратуры вправе принести  протест в орган государственной  власти субъекта Федерации или  должностному лицу, издавшим этот  акт.

 Невыполнение требований  органов прокуратуры об устранении  нарушений Конституции Российской  Федерации и федерального законодательства  и о приведении в соответствие  с ними правовых актов органов  государственной власти субъектов  Федерации служит основанием  федерального вмешательства с  привлечением к ответственности  соответствующих органов государственной  власти субъектов Федерации в  соответствии с процедурой, предусмотренной  Федеральным законом "Об общих  принципах организации представительных  (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19, 29.1).

 Положение о Министерстве  юстиции Российской Федерации,  утвержденное Указом Президента  Российской Федерации от 13 октября  2004 г.³⁵, устанавливает в качестве одной из задач, возлагаемых на Министерство юстиции, реализацию государственной политики по обеспечению прав и законных интересов личности и государства.

 Министерство юстиции  в определенных случаях тоже  может инициировать применение  мер правового принуждения по  отношению к соответствующим  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации  со стороны федеральных органов  государственной власти.

Федеральным конституционным  законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»³⁶, также предусматривается применение отдельных мер федерального вмешательства в отношении субъектов федерации - полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и введение особого управления территорией (ст.11).

 Итак, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Таким образом, можно сделать  вывод, что в Российской Федерации  формируется и развивается правовой механизм, предусматривающий возможность федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законодательством. Его развитие будет определяться в целом характером развития федеративных отношений в России. Как представляется, поступательное развитие российского федерализма, основанного на государственной целостности Российской Федерации, единстве системы государственной власти, четком разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, приведет в конечном итоге к тому, что со временем согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации будет достигаться не использованием федерального принуждения, а прежде всего с помощью целого комплекса согласительных и координационных процедур, предполагающих достижение их совместных целей. А институт федерального вмешательства должен быть закреплен в государственно-правовом механизме Российской Федерации и использоваться только тогда, когда будет исчерпан весь комплекс различного рода согласительных процедур, мер политического, экономического, финансового и правового давления федерального центра на соответствующий субъект Федерации при разрешении противоречий, неизбежно возникающих между ними.

Глава III. Основные черты российской модели федерализма

§1.  Общая характеристика конституционных основ российского федерализма

Вообще, проблемы развития российского федерализма поистине неисчерпаемы. Его нынешнее состояние свидетельствует о том, что ушел в прошлое целый ряд явлений и процессов, не соответствовавших федеративной природе государства. Это запущенный сверху и подхваченный региональными политическими элитами «парад суверенитетов»³⁷; явное и существенное несоответствие принятых в субъектах Российской Федерации конституций и уставов, а также иного регионального законодательства федеральной Конституции и основанным на ней другим федеральным законам; попытки перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий в пользу регионов, в частности, путем заключения двусторонних договоров с федеральным центром; явно выраженные сепаратистские настроения в ряде субъектов, преимущественно республик; фрондерство некоторых региональных лидеров, выразившееся в откровенном невыполнении в ряде случаев решений федерального центра, неисполнении решений судебной власти, в том числе Конституционного Суда РФ; солидарные выступления в пику федеральному центру руководителей регионов, в том числе в Совете Федерации, в бытность их пребывания в верхней палате российского парламента. Это был период неуправляемой регионализации, при которой центр присутствовал скорее в роли наблюдателя, чем активного действующего лица, направляющего процесс федерализации. Представляется бесспорным, что взятый с учетом сложившейся ситуации федеральным центром в 2000-е гг. курс на усиление государственной власти, восстановление управляемости страной, укрепление вертикали власти был объективно обусловлен.

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, из Конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке  устанавливали право приостановления  действия законов Российской Федерации, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок  введения чрезвычайного положения  на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения  по вопросам войны и мира. Конституции  ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и  Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей  собственностью.

В результате чего в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

– смешанный этнотерриториальный  характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

– асимметричность масштабов  федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

– неравенство статусов субъектов федерации (различия между  республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

– экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни  и труда граждан, по степени эффективности  социальной инфраструктуры, по удельному  весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

– дотационность большинства  субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной  власти;

 – провинциальный  централизм, т.е. воспроизводство  (в ухудшенном варианте) на региональном  уровне существующих отношений  центр - регионы;

– авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

– неоправданно высокая  роль субъективного фактора, когда  личные качества главы региона и  его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных  властей к региону и тем  самым - социальное и экономическое  положение проживающих в нем  граждан³⁸.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного  решения проблем, связанных с  совершенствованием взаимоотношений  центр - регионы в публичной сфере.

Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов  Федерации Конституции России, законам  и другим государственным правовым актам  была проведена большая  работа Полномочными представителями  Президента Российской Федерации в  Федеральных округах.

Специфика российского федерализма  определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и  регионов. Для российского федерализма  характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным  составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции  России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний  выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее  изменение статуса субъекта Федерации. Но в то же время нельзя не отметить и особый статус республик, как государств в составе Российской Федерации, имеющих свою территорию, Конституцию, правовую систему, устанавливающих свое гражданство, свои государственные языки, государственную символику, и даже обладающих международной правосубъектностью.

Уровень самостоятельности  субъектов Российской Федерации  фактически определяется не их конституционным  статусом, а кругом полномочий и  предметов ведения. Посредством  механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма  децентрализации, учитывающие специфику  того или иного региона. Отсюда отличительная  особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что  субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря  этому Федерация создается как  бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма  можно назвать конституционно-договорной.

Для российского федерализма  характерно соединение национально-государственных  и территориальных принципов  формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2010 года в России проживают представители более 200 национальностей³⁹.

На формирование современного российского федерализма не могла  не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех  же принципах, что и Союз ССР⁴⁰. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными  республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили  о повышении своего статуса - о  преобразовании в республики - большинство  автономных областей. Края и области  также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

Первым серьезным шагом  на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации⁴¹. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее, Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.