Конституционная модель Российской Федерации

 и) установление общих  принципов налогообложения и  сборов в Российской Федерации;

 к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство  о недрах, об охране окружающей  среды;

 л) кадры судебных  и правоохранительных органов;  адвокатура, нотариат;

 м) защита исконной  среды обитания и традиционного  образа жизни малочисленных этнических  общностей;

 н) установление общих  принципов организации системы  органов государственной власти  и местного самоуправления;

 о) координация международных  и внешнеэкономических связей  субъектов Российской Федерации,  выполнение международных договоров  Российской Федерации.

Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

С принятием федерального закона действие региональных правовых актов в части, противоречащей федеральному законодательству, прекращается либо он отменяется полностью. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие – по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи – по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии используются в одном пункте (например, п. «о» ст. 71). По оценке Ю.А. Тихомирова, эти статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов¹⁷. Это создает существенные преграды для четкого уяснения соотношения положений ст. 71 и 72 Конституции РФ и понимания соответствующих предписаний. Очевидным представляется тот факт, что необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и конституционно-судебного толкования. Но эта работа рассчитана на последовательное выполнение в достаточно длительный срок.

Так, основной проблемой  при размежевании компетенции является, как правило, сфера совместного  ведения. Российская Федерация в  данном случае не является исключением. Ст. 72 Конституции, регулирующая сферу  совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных  и региональных органов власти, что  на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению  ряда полномочий, а с другой, - к  появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми  ресурсами¹⁸.

По мнению Б.Н. Топорнина, ст. 72, посвященная совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов, требует уточнения, «…смысл этой статьи должен заключаться не только в указании сферы совместной деятельности, но и в определении исключительного  места Федерации. Например, в пункте «н» этой статьи говорится об установлении общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления, но в том какова в этом деле исключительная роль Федерации и, следовательно, что остается на долю субъектов, не сказано ничего»¹⁹. В.Е. Чиркин пишет о том, что «попытки постоянно разграничивать совместные предметы ведения в России путем принятия все новых законов бесперспективны. Это – тупиковый путь»²⁰. Таким образом, он считает, что «..необходимо искать новые пути для конституционного разграничения предметов ведения,… один из них – изменить ст. 72 Конституции РФ, придав ее формулировкам ориентирующий характер сотрудничества федерации и ее субъектов по определенным направлениям,… другой – изменить структуру ст. 71-73 и перейти к принципиально новой схеме разграничения предметов ведения (не только совместных) Федерации и ее субъектов»²¹. Оба варианта, предлагаемые В.Е. Чиркиным, ведут к исключению из текста Конституции РФ перечня совместных предметов ведения. При таком подходе выделяются две сферы предметов ведения: исключительная компетенция федерации и исключительная компетенция ее субъектов. Предполагается, что обе сферы должны иметь перечень укрупненных предметов ведения. При этом первая группа полномочий обеспечивает федеральное руководство по основным вопросам, единую государственную политику. Вторая группа – предметы ведения субъектов Федерации – предназначена для того, чтобы обеспечить полную самостоятельность субъектов, обезопасить их от произвольного вмешательства федеральных государственных органов. При подобной схеме, как уже отмечалось выше, возникает необходимость в оговорке об остаточных полномочиях. Применительно к России, В.Е. Чиркин считает целесообразным передать эти полномочия Федерации.

Разработчики Основного  закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции  в силу целого ряда объективных и  субъективных причин, однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: “Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем”²².

Практика настойчиво требовала  дальнейшего формально-юридического развития изложенных выше принципов, что  и стало одной из причин образования  Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссией была проделана  огромная работа. Ею было рассмотрено  около 300 федеральных законов, так  или иначе разграничивающих компетенцию  разных уровней власти.

Так, был принят Федеральный  закон № 119 –ФЗ от 24 июня 1998 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»²³ и в дальнейшем действующая ныне редакцией от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²⁴.

К ним принципам отнесены:

1) принцип конституционности,  в соответствии с которым договоры  и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом  перераспределять предметы совместного  ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

2) принцип верховенства  федерального права, означающий, что в случае несоответствия  положений договоров, соглашений  положениям Конституции РФ, федеральным  законам действуют положения  федеральных правовых актов;

3) принцип равноправия  субъектов РФ при разграничении  предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий  равноправие субъектов РФ при  подготовке и заключении договоров  и соглашений;

4) принцип недопустимости  ущемления интересов, прав и  свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов  ведения и полномочий в отношении  одного из субъектов РФ недопустимо  ущемление прав и интересов  других;

5) принцип согласования  интересов РФ и интересов субъектов  РФ, согласно которому при заключении  договоров и соглашений (а равно  принятия законов) необходимо  осуществлять согласование интересов  РФ и ее субъектов в порядке,  установленном законом. В частности, порядок предполагает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;

6) принцип добровольности  заключения договоров и соглашений, предполагающий, что заключение  договоров и соглашений осуществляется  на добровольной основе и гласно.

Таким образом, широкий спектр предметов совместного ведения  и конституционно закрепленный порядок  реализации прав субъектов федеративных правоотношений были следствием политического  компромисса, породившего целую серию внутригосударственных договоров, которые дезорганизовывали всю систему федеративных отношений в России. Энергичными действиями федерального центра эта практика была остановлена²⁵. Тем не менее, значительное количество проблем, сопровождающих становление российской модели федерализма, все еще не нашли окончательного разрешения. Весьма своевременным явилось, на мой взгляд, принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а затем и принятие Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который позволил не только гармонизировать федеративные отношения, но и объединить усилия государственных структур всех уровней на решении насущных проблем государственного устройства России.

Как видно, многие ученые справедливо  считают вопрос изменения Конституции  России актуальным и заслуживающим  самого внимательного изучения. Поскольку  невыдержанность концепции «предметов ведения» от Конституции Российской Федерации переходит к текущему федеральному законотворчеству, отражается на договорах (соглашениях) Федерации  и субъектов о разграничении  предметов ведения и полномочий и на законотворчестве субъектов  Федерации. Но на данный момент в науке  нет единого мнения о том, какой  должна быть конституционная модель разграничения предметов ведения  и полномочий. В этой ситуации, уместно  вспомнить тезис выдающегося  русского правоведа Н.М. Коркунова  о том, что «разграничение по предметам  ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти… Неизбежны сомнения и споры»²⁶.

§2. Изменение состава  субъектов РФ

Ст. 137 Конституции РФ закрепляет положений являющиеся весьма важными для федеративного устройства. Речь идет о возможности конституционного преобразования краев и областей в республики или автономного округа в область, об образовании на территории двух-трех субъектов РФ нового субъекта РФ, о разделе одного субъекта РФ на два, о принятии в состав РФ какого-либо из соседних государств или просто об изменении наименований нынешних субъектов РФ. Ст. 65 Конституции РФ содержит перечисление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется федеральным конституционным законом. Изменить эту статью, значит, затронуть один из самых чувствительных нервов российского федерализма, связанный с гарантиями конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Поэтому ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституционным законом и только в следующих случаях:

- принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ;

- изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Часть 2 ст. 137 связана с  изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного  округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции  РФ. При этом Конституционный Суд РФ при толковании данной нормы учитывал²⁷, что предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и 137 (ч. 1) Конституции РФ. Также было отмечено, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

С рассмотренными выводами связано понимание роли Президента РФ в оформлении решений об изменении  наименования субъекта РФ. Из того, что  он является главой государства и  гарантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений – он обязан обнародовать (промульгировать) их.

Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции  РФ и, следовательно, не может быть произведено  в указанном порядке такое  переименование, которое затрагивает  основы конституционного строя, права  и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации  или конституционно-правового статуса  ее субъекта.