Конституционная модель Российской Федерации

Конституционная федерация  признается, если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией. Следовательно, какие бы то ни было изменения в основах федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должны учитываться положения о том, что некоторые республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Для определения действительного юридического статуса федерации и ее субъектов значение имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральной конституции, а не в каком-либо ином документе, что является отличительным признаком конституционной федерации.

Необходимым же формально - юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление основ ее статуса в федеративном договоре, т.е. договоре об образовании федеративного государства или о создании в его рамках нового субъекта федерации, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция. Следует отметить, что договорная федерация сама по себе - институт достаточно неустойчивый, что влечет кратковременность ее существования (по сравнению с федерацией конституционной). В настоящее время в мире вряд ли можно найти в чистом виде договорные федерации.

 Наряду с перечисленными  моделями федерализма также выделяется и третья - конституционно-договорная, которая включает в себя смешанные черты двух вышеперечисленных типологий.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки  зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности  и взаимозависимости субъектов  федеративных отношений в системе  разделения государственной власти. С учетом этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Дуалистический федерализм характеризуется строгой фиксированностью в конституции разделения функций  и полномочий между федеральной  властью и властями субъектов  федерации. Суть дуалистического федерализма  состоит в разделении власти в  федеративном государстве таким  образом, чтобы оба уровня управления не зависели друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным  в конституции⁷.

Необходимо также отметить, что в последнее время особое внимание исследователей стал привлекать вопрос симметрии и асимметрии в федеративном устройстве государства. В научный оборот был введен термин «асимметричный федерализм»⁸, которым стали обозначать федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах, и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов федерации с центральной властью. Появилась классификация федеративных государств на симметричные и асимметричные, при этом к числу первых относят федерации, состоящие лишь из однопорядковых и одностатусных частей с равным набором полномочий. Необходимо учитывать, что в чистом виде симметричные федерации существуют только в теории, на практике же в любом современном федеративном государстве встречаются элементы асимметрии.

Таким образом, проблема российского  федерализма исторически связана  с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и  сепаратизму. В отличие от федераций  Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных  образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе  государства отдельных, относительно самостоятельных автономий –  субъектов Федерации. Центральная  власть передала субъектам Федерации  часть предметов ведения и  полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть  своих полномочий делегировали центральной  власти. Однако процесс этот достаточно сложный и конфликтогенный, не в  последнюю очередь из-за специфики  российской асимметричной модели федерализма, который, в свою очередь, заключается  в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями. И именно федеративная система по сравнению с унитарной имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. «Множество автономных элементов подобной системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся»⁹. Суть самоуправления выражается в расширении начал нецентрализации в разделении и осуществлении государственной власти по вертикали. Кооперация проявляется в развитии отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон федеративных отношений, возрастании значения договорных форм регулирования и согласительных процедур взаимодействия. А так как Российская Федерация является суверенным государством, обладает территориальной целостностью, высшей властью в отношении своей территории, имеет общие для всей федерации органы государственной власти, единую федеральную правовую систему, единые денежную и кредитную системы, то суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и гармоничное сообщество людей на всех  уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования.

§2. Принципы федеративного  устройства Российской Федерации

Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство. Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.

   Конституция РФ  в ч.3 ст.5 закрепляет следующие принципы федеративного устройства России:

- государственная целостность Российской Федерации;

- единство системы государственной  власти в Российской Федерации;

- провозглашение равноправия  субъектов в Российской Федерации;

- равноправие и самоопределение  народов;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти его субъектов.

Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного  государства. Государственная целостность  федеративного государства гарантируется  тем, что государственный суверенитет  как верховенство и независимость  государственной власти на всей своей  территории и в международных  отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам¹⁰. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

 Принцип единства системы  государственной власти означает как общие основы построения органов государственной власти федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики. Он выражается, прежде всего, в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов судебной власти в Российской Федерации в  большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»¹¹ к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Что касается же принципа провозглашения равноправия субъектов в Российской Федерации, то Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным  и не подтверждается дальнейшим конституционным  регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ  называет республики государствами,  предоставляя им право иметь  свои конституции. Остальные субъекты  Российской Федерации вправе  иметь только уставы. Конституция  РФ (ст. 66) устанавливает, что устав  края, области, города федерального  значения, автономной области, автономного  округа принимается законодательным  (представительным) органом соответствующего  субъекта Российской Федерации.  В отношении порядка принятия  конституций республик такого  ограничения не установлено - они могут быть приняты и  на республиканском референдуме;

2) в соответствии со  ст. 68 Конституции РФ республики  вправе устанавливать свои государственные  языки. Такое право не предоставлено  автономной области и округам,  также образованным по национальному  признаку;

3) республики в соответствии  с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации  от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве  Российской Федерации»¹² вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции РФ  предусматривает, что автономные  округа могут входить в состав  края или области, то есть  находиться в составе иного  субъекта Российской Федерации.  При этом территория и население  автономного округа включаются  в состав территории и населения  края или области;

5) практика заключения  двухсторонних соглашений о разграничении  предметов ведения и полномочий  между Российской Федерации и  субъектами Российской Федерации.  Такие договоры заключены не  со всеми субъектами Российской  Федерации и, таким образом,  отношения с одной группой   субъектов регулируются помимо  Конституции РФ, многостороннего  Федеративного договора еще и  двухсторонними договорами, а другая  группа субъектов руководствуется  только Конституцией РФ и федеративным  договором. Кроме того, содержание  двухсторонних договоров с разными  субъектами Российской федерации  существенно различается между  собой.

Следующий принцип, провозгласивший  право народов на самоопределение, является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

Принцип разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов  Российской Федерации указывает нам на существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации, что предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении предметов  ведения и полномочий должны соблюдаться  следующие основные принципы:

1) конституционность: законы  и иные нормативно-правовые акты  РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения  не могут передавать, исключать  или иным образом перераспределять  установленные Конституцией РФ  предметы ведения РФ и предметы  совместного ведения. Указанные  акты не могут быть приняты,  если их принятие ведет к  изменению конституционно-правового  статуса субъекта РФ, ущемлению  или утрате признаваемых и  гарантируемых Конституцией РФ  прав и свобод человека и  гражданина, нарушению государственной  целостности РФ и единств системы  государственной  власти в  РФ;

2) верховенство Конституции  РФ и законов РФ: в случае  несоответствия положений договоров  и соглашений положениям Конституции  РФ и федеральных законов по  предметам исключительного ведения  РФ и предметам совместного  ведения действуют положения  Конституции и законов РФ;