Конституционная модель Российской Федерации

   Условия и процедура  всех вариантов изменения состава  Российской Федерации должны  быть урегулированы на уровне  федерального конституционного  закона. В частности, в развитие  конституционных положений принят  ФКЗ от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»²⁸.

В целях исключения правового  вакуума соответствующий механизм должен быть закреплен, хотя возможность  принятия в Российскую Федерацию  нового субъекта представляется в целом гипотетической. В то же время полностью исключать подобную ситуацию нельзя: интеграционные процессы с Беларусью, в частности, порождают в том числе предложение об объединении России и Беларуси в одно государство путем постепенного включения в состав России белорусских областей, начиная с восточных; высказывались просьбы, находящие поддержку среди ряда российских политиков, о присоединении к России Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, Крыма и т. д.

Принятие в состав России нового субъекта РФ возможно только на добровольной основе, при этом в  состав Российской Федерации может  быть принято как иностранное  государство, так и его часть. В основе такого решения, оформляемого принятием специального федерального конституционного закона, должен лежать в том числе и международный  договор с данным государством, заключаемый исключительно по инициативе последнего. В целях постепенного интегрирования нового субъекта в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти международным договором может устанавливаться переходный период.

   Реализации полномочия  Президента РФ по заключению  международных договоров в данной  ситуации предшествует обязательное  уведомление обеих палат российского  парламента и Правительства РФ  о поступившем предложении заключить  соответствующий договор и проведение  при необходимости с ними консультаций, а также обращение в Конституционный  Суд РФ с запросом о проверке  конституционности подписанного  договора. Ратификация заключенного  международного договора (при условии  положительного решения Конституционного  Суда РФ) осуществляется в Федеральном  Собрании одновременно с принятием  федерального конституционного  закона о принятии в состав  Российской Федерации нового  субъекта, в котором определяются  отправные моменты его статуса  (наименование, границы, особенности  и сроки переходного периода  и др.).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта представляется в настоящее время более реальной ситуацией; кроме того, тенденция укрупнения российских регионов перестала быть прогнозируемой – в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 г. № 1-ФКЗ²⁹ в составе Российской Федерации образован новый субъект РФ (Пермский край) в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъект РФ считается образованным с 1 декабря 2005 г., при этом со дня образования Пермского края предусмотрено действие переходного периода (но не позднее 31 января 2007 г.), в течение которого осуществляется формирование органов государственной власти края и завершение урегулирования иных вопросов). Аналогичные (объединительные) процессы начинаются в отношениях между Красноярским краем и входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Высказывались предложения об объединении нескольких субъектов РФ в один (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, Алтайского края и Республики Алтай., Чеченской Республики и Республики Ингушетия, семи дальневосточных территорий – Амурской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровского и Приморского краев и Еврейской автономной области – в одну Дальневосточную губернию), об образовании Уральской республики на основе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т. д.

   В настоящее время  закон закрепляет механизм образования  нового субъекта РФ лишь в  результате объединения двух  и более граничащих между собой  субъектов РФ. При этом образование  нового субъекта РФ может повлечь  за собой прекращение существования  всех или отдельных объединяющихся  субъектов РФ, т. е. возможны  ситуации так называемого поглощения  одним субъектом другого, присоединения одного к другому.

Образование в составе  Российской Федерации нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов  РФ (т. е. субъектов, на территории которых  образуется новый субъект), проявляемой  исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах  РФ. Соответствующее предложение  направляется Президенту РФ, который  уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и  при необходимости проводит с  ними консультации.

   Образование в  составе Российской Федерации  нового субъекта РФ оформляется  принятием специального федерального  конституционного закона, проект  которого вносится в Государственную  Думу Президентом РФ в случае  положительных результатов референдумов  во всех заинтересованных субъектах  РФ. Если результаты референдума  хотя бы в одном субъекте  окажутся отрицательными, то повторное  проведение референдумов по этому  вопросу во всех регионах возможно  не ранее чем через год. В  таком законе наряду с общими  началами статуса нового субъекта  РФ определяются и вопросы  переходного характера: правопреемства, урегулирования имущественных отношений  (включая изменения в закон  о федеральном бюджете), функционирования  различных органов государственной  власти, действия принятых ранее  правовых актов и т. д. Изменение  статуса субъектом РФ возможно  также на основании процедуры,  предусмотренной федеральным конституционным  законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Однако такой закон пока не  принят, хотя необходимость его  принятия очевидна: фактические  различия в правовом статусе  субъектов РФ предполагают возможность  (а зачастую и стремление) изменения  (прежде всего повышения) своего  статуса некоторыми субъектами  РФ (преобразования Калининградской  области в Балтийскую Республику, Свердловской области в Уральскую  Республику, Еврейской автономной  области в Еврейскую (Биробиджанскую) область и т. п.)

   Во всех случаях  изменения состава Российской  Федерации должны быть внесены  изменения в ст. 65 Конституции  РФ на основании соответствующего  федерального конституционного  закона (ст. 137 Конституции). Но изменения  в данную статью могут вноситься  и при неизменности состава  Российской Федерации – когда  тот или иной субъект РФ  изменит свое наименование. Подобные  изменения в ст. 65 Конституции  РФ уже вносились: с 1996 г.  изменили свои наименования, в  частности, Республика Ингушетия,  Республика Калмыкия, Республика  Северная Осетия – Алания, Чувашская  Республика – Чувашия, Ханты-Мансийский  автономный округ – Югра. Включение  в таких случаях нового наименования субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения органов государственной власти соответствующего субъекта не означает изменения статуса субъектом РФ и состава Российской Федерации.

§3. Федеральное  вмешательство в действительность субъекта федерации

В условиях федеративного  государства верховенство и независимость  государственной власти определяются в том числе существующей субординацией  в деятельности федеральных органов  государственной власти и органов  власти субъектов Федерации, основанной на разграничении предметов ведения  и полномочий, и верховенством  федерального законодательства на всей территории страны. Процесс нарушения юридической субординации вследствие неисполнения законов Российской Федерации ее субъектами наиболее болезненно сказывается для государственного строительства, поэтому в нашей стране разработаны механизмы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации и ответственности их властей за подобное неисполнение.  Ведь только за счет совместного осуществления Федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности происходит эффективное функционирование всего государства и обеспечивается его целостность.

 Необходимость введения  института федерального вмешательства  определяется тем, что далеко  не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны»³⁰.

Обычно основания для  вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов  Федерации четко закрепляются в  Конституции. В Конституции же Российской Федерации подобные нормы отсутствуют. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80)³¹. Формы реализации института федерального вмешательства могут иметь место в рамках обычных и чрезвычайных форм контроля за действиями субъектов Федерации.

Так, Барциц И.Н. в качестве форм федерального вмешательства РФ, предлагает:

- использование режима  чрезвычайного положения;

- применение механизмов прямого правления центральной власти (президентского правления);

- перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации;

- использование процедуры импичмента при решении вопроса о снятии с должностей руководителей субъектов Федерации, нарушивших федеральную Конституцию;

- закрепление за федеральными органами власти права на роспуск законодательных (представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов;

- установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, прежде всего в области бюджетных взаимоотношений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления;

- перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений полиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации;

- отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации³².

Президент Российской Федерации  играет особую роль в реализации федерального вмешательства в дела субъектов  Федерации в рамках обычных форм контроля. Это обусловливается его  местом в системе разделения государственной  власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно ст. 80 Конституции  РФ, Президент РФ является главой государства, и в этой связи на него как на высшее должностное лицо возложены полномочия по "принятию мер по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Кроме того, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, Президент России вправе отрешить от должности главу  субъекта Федерации в связи с  утратой им доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом; а также временно отстранить главу субъекта Федерации от исполнения его обязанностей.

 Одно из важнейших  мест в механизме федерального  вмешательства в дела субъектов  Российской Федерации занимают  федеральные органы судебной  власти. Во-первых, неисполнение решения суда о несоответствии правового акта органа государственной власти субъекта Федерации либо должностного лица Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации является основанием для применения федеральными органами государственной власти мер федеративной ответственности согласно ст. 9, 19, 29, 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Во-вторых, федеральные суды общей юрисдикции играют важную роль в механизме досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации федеральными органами государственной власти, принимая соответствующие решения о том, что соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству; а также подтверждая в необходимом случае уклонение органа государственной власти субъекта Российской Федерации от исполнения первоначального судебного решения. Одновременно суд подтверждает также, что признанный незаконным нормативный правовой акт создает угрозу конституционной безопасности государства и существует необходимость федерального вмешательства в целях его исполнения³³.