Источники права современной России

По мнению А.В. Демина, нормативные  договоры имеют следующие основные общие признаки:

- правовая база нормативных  договоров находится в Конституции²⁶ и действующем законодательстве Российской Федерации. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство Российской Федерации;

- предполагается участие  в договоре в качестве хотя  бы одной из сторон органа  государственной власти, причем, чем  более высокое место в управленческой  иерархии занимает государственный  контрагент, тем выше юридическая  сила нормативного договора;

- нормативные договоры  заключаются прежде всего в публичных интересах, целевая направленность нормативных договоров - достижение общего блага, то есть общественные цели здесь преобладают;

- нормативные договоры  содержат правила поведения, которые  регулируют поведение не только (а иногда и не столько) непосредственных  участников договора, сколько иных  коллективных и индивидуальных  субъектов. То есть нормативный  договор не замыкается исключительно  внутри системы договаривающихся  сторон, а имеет и внешнее юридическое  воздействие;

- многочисленность и неопределенность  адресатов договорных норм, то  есть тех субъектов, на которых  согласно предыдущему пункту направлено юридическое воздействие нормативного договора;

- договорные нормы рассчитаны  на длительное действие и неоднократное  применение;

- особая, строго формальная  процедура заключения нормативных  договоров и специальный порядок  рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением  (Конституционный Суд Российской  Федерации или специальные согласительные  процедуры);

- недопустимость в любых  обстоятельствах изменения или  отказа от выполнения договорных  условий в одностороннем порядке.  Нормы о непреодолимой силе (форс-мажор)  здесь неприменимы;

- в отличие от индивидуальных  договоров, содержание которых  составляет коммерческую тайну  сторон, для нормативного договора  характерно официальное опубликование.  В силу общеобязательности договорных  условий оговорка о конфиденциальности  здесь неприменима. Неопубликованный  нормативный договор не порождает  правовые последствия²⁷ .

В целом соглашаясь с перечисленной  А.В. Деминым системой признаков  нормативного договора, В.В. Иванов считает, что помимо автоматического приложения универсальных характеристик следует  выделять и специфический признак  договорной нормы, детерминированный  самой природой договорных правовых актов как актов волесогласования. Дело здесь даже не столько в том, что установление нормы совместно осуществляется несколькими (как минимум двумя) субъектами правотворчества, сколько в обособленности, самостоятельности их нормоустановительных волеизъявлений. Договорная норма - это согласованная норма, нормативное установление, выработанное посредством согласования. В этом и заключается специфика договорных норм ²⁸.

По нашему мнению, трудно согласиться с утверждением А.В. Демина о том, что правовая база нормативных  договоров содержится в Конституции и действующем законодательстве Российской Федерации, и такие договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство Российской Федерации. Некоторые внутригосударственные договоры не имеют под собой законодательной основы: например, Федеративный договор 1992 года²⁹. Кроме того, в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации могут заниматься не только дополнением и конкретизацией, но и опережающим правотворчеством, в том числе и договорным.

Отдельные отечественные  ученые еще в советский период при изучении нормативных договоров, договорного правотворчества обращали внимание на проблему соотношения договора и закона³⁰ .

Соотношение нормативного договора и закона имеет принципиальное значение при решении проблем, связанных  с совместным регулированием одних  и тех же правоотношений. В связи  с этим стоит подробнее рассмотреть  различные точки соприкосновения  нормативного договора и закона.

По словам Я.М. Магазинера, «по соглашению может быть установлена такая норма, которая прямо противоречит закону, если все высшие учреждения, которые имеют право возражать против подобных соглашений, молчаливо в них участвуют или на них соглашаются, то эта норма будет действовать, и будет иметь силу не только в том случае, для которого она специально создана, но и на будущее время...»³¹ .

Ю.А. Тихомиров, напротив, договор  определяет «зависимым» правовым актом. Закон, по мнению указанного автора:

- признает договор как  нормативно значимый способ регулирования  общественных отношений в разных  сферах государственной и общественной  жизни;

- определяет «договорное поле», т.е. типологию вопросов, для регулирования которых используются договоры;

- вводит судебную защиту  прав и интересов партнеров  по договорам в суде - конституционном,  арбитражном и др.;

- устанавливает конкретные  формы и виды договоров;

- допускает договорное  регулирование за пределами сферы  собственно законодательного или  подзаконного регулирования;

- вводит процедуры заключения  договоров, их признания и исполнения³².

Многочисленные споры  возникли при определении соотношения  юридической силы внутрифедеральных договоров с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

На этот счет существуют разные точки зрения.

Так, например, в одном  из интервью Президент Татарстана М.Ш. Шаймиев после заключения 15 февраля 1994 г. Договора  между Российской Федерацией и Республикой Татарстан  о разграничении предметов ведения  и взаимном делегировании полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Татарстана, подчеркнув, что там, где положения конституций не совпадают с положением Договора, действует Договор .

26 июня 2007 г. был подписан  новый Договор о разграничении  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти Российской Федерации  и органами государственной власти  Республики Татарстан, утвержден  Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», определяющий в том числе, что Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими и иными особенностями Республики Татарстан.

Схожую позицию занимает Б.А. Страшун, который полагает, что  договоры о разграничении компетенции  имеют большую юридическую силу, чем федеральные законы, и даже большую, чем отдельные положения Конституции Российской Федерации. Он пишет: «Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации,, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот. На практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции, установленное статьями 71 - 73 федеральной Конституции... Отсюда следует, что положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции»³³ .

С.А. Авакьян и Б.С. Крылов, наоборот, определяют «подчиненное» по отношению к Конституции Российской Федерации и федеральным законам положение договоров, исходя из закрепленного в ч. 1 ст. 5 Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации и примата Конституции над всеми иными источниками регулирования, содержащейся в ч. 1 ст. 15³⁴.

На наш взгляд, в ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации не содержится нормы о верховенстве федеративных договоров над федеральным законом, а тем более над Конституцией Российской Федерации. Кроме того, в п. 1 раздела второго (заключительные и переходные положения) Конституции Российской Федерации установлено, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации³⁵ .

Придерживаясь позиции авторов, считающих договор дополнительной формой по отношению к статьям Конституции Российской Федерации³⁶ , полагаю, что нормативные договоры не должны противоречить положениям Конституции Российской Федерации и федеральным законам по следующим основаниям:

во-первых, ст. 11 Конституции Российской Федерации текстуально ставит Конституцию Российской Федерации, в иерархии источников права, разграничивающих предметы ведения и полномочия, на первое место;

во-вторых, в ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации определено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации;

в-третьих, в ст. ст. 71 - 73 Конституции Российской Федерации исчерпывающе определен перечень предметов ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросы, отнесенные полностью к ведению субъектов Федерации.

Можно сделать вывод, что несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации прямых указаний о возможных отличиях договорного разграничения предметов ведения от установленного в ст. ст. 71 - 73 Конституции Российской Федерации, пределы таких отличий должны определяться исходя из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, положения которых нашли свое отражение в статьях о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения и исключительного ведения субъектов Российской Федерации, а также исходя из Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»³⁷.

Следует отметить, что юридическая  основа нормативных договоров может  содержаться и в подзаконных  нормативных актах. Например, вопросы, касающиеся содержания и порядка заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,, в течение нескольких лет регулировались Положением «О порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 ³⁸.

В связи с этим нельзя согласиться с утверждением Ю.А. Тихомирова о том, что нормативные  договоры получают свою жизнеспособную силу в лоне закона, именно в Конституции и закона, а не подзаконных актов ³⁹.

Немаловажным является вопрос о юридической силе нормативного договора. В юридической и научной  литературе при рассмотрении нормативного договора практически не уделяется  внимания его юридической силе.

Как известно, под юридической  силой подразумевается степень  верховенства конкретного нормативного акта, его место в иерархии нормативных  актов.

Существование юридической  силы у нормативного договора подразумевается, поскольку он рассматривается в  качестве источника права и, соответственно, соотносится в своем действии в применении с нормативным правовым актом. Тем не менее юридическая сила в нормативном договоре в качестве самостоятельного признака учеными отдельно не выделяется. Частично это можно объяснить тем, что этот признак стал совсем недавно применяться к нормативному правовому акту, вследствие его разделения на законы и подзаконные акты.

В общепризнанном смысле юридическая  сила отражает разделение нормативно-правовых актов по двум содержательным критериям: это функции и полномочия субъекта, принимающего данный акт с соблюдением  определенной процедуры; характер и  объем регулируемых им общественных отношений⁴⁰ .

Что касается такого признака юридической силы нормативного договора, как функции и полномочия принимающего его субъекта, то его явно недостаточно, поскольку один и тот же субъект  может издавать нормативно-правовые акты, различные по силе.

Так, например, Государственная  Дума Федерального Собрания Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации, принимает федеральные законы, а в соответствии с ч. 2 ст. 103 Конституции Российской Федерации и постановления.

Второй признак - характер и объем регулируемых им общественных отношений, нуждается в соответствующей  научной проработке, которая в  настоящий момент отсутствует. Поэтому  сейчас сложно говорить о его применении к нормативным договорам.

Тем не менее, несмотря на сложность  определения юридической силы нормативного договора, само ее существование как  свойства не вызывает сомнений.

В этой связи можно согласиться  с Т.А. Парфеновой, что «в настоящее время лишь для некоторых нормативных договоров юридическая сила является определенной на законодательном уровне. Это международные договоры, договоры и соглашения о разграничении полномочий, причем в этом случае она определяется юридической силой тех нормативных актов, которыми данные договоры ратифицируются или утверждаются. Во всех остальных случаях юридическая сила нормативного договора определяется самим субъектом договора. В случае признания нормативного договора особым видом нормативного акта к нему будут применимы основные критерии определения юридической силы: важность регулируемых общественных отношений, место правотворческого органа в иерархии государственных органов, сложность правотворческой процедуры» ⁴¹.