Характеристика государственного управления в дореформенный период в России

С 1808 года стали  создавать коммерческие суды, которые  рассматривали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и  т.д. Дела всех сословий рассматривались  надворными судами, создаваемыми в  столицах. Действовали ведомственные  суды, военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также духовные и волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках Министерства юстиции, созданного в 1802 году.

Наиболее характерной  чертой дореформенного периода в  России является противостояние усиления ведомственного управления желанию местных властей подчинить себе все местные учреждения.

Административное  устройство Российской Империи в  первой половине XIX века представлялось следующим: существовало разделение на села, волости, станы, уезды и губернии. Специфическим объектом местного управления являлись города¹⁶.

В государственной  практике местного управления в первой половине XIX века происходило дальнейшее усиление власти губернатора в местных административных органах власти. За исследуемый период возросло количество губерний, во главе которых стоят генерал-губернаторы, с сорока восьми до пятидесяти двух. Должность генерал-губернатора имелась на территориях, на которых местная специфика требует осуществления значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях. Так должности генерал-губернаторов были введены в столицах и на окраинах страны. На остальной части империи данная должность не являлась постоянной, то есть вводилась при наличии на то обстоятельств. В компетенцию генерал-губернаторов входило осуществление надзора за всеми гражданскими учреждениями на территории административной единицы. Иногда они осуществляли надзор также и за военными учреждениями. Круг полномочий губернаторов был исключительно широк: они обладали всей полнотой административной власти в губернии. Так, в его компетенцию входили осуществление надзора за полицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ, благотворительной деятельностью. Губернатор выступал в качестве куратора по хозяйственным делам, в том числе по сбору налогов, ходу выполнения натуральных повинностей, исполнял функции председателя при продаже откупов. Вся судебная система административных единиц, возглавляемых губернаторами, находилась в зависимости от губернатора, поскольку он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждая решения многих уголовных дел.

Формально контроль над губернаторами осуществляли Сенат, Министерство внутренних дел и Комитет министров. В реальности же губернаторы были фактически бесконтрольны.

В губерниях  образовывались губернские правления, состоящие из трех-четырех человек, осуществляющие обсуждение и решение  общих дел.

Ведение всех исполнительных дел являлось обязанностью канцелярии губернского правления, которая с 1824 года включала четыре отделения. К функциям первого отделения относилось обнародование законов и постановлений, контроль над движением дел, осуществление подбора кадров; в функции второго отделения включалось слежение за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов»; третье отделение занималось наблюдениями за проживающими в губернии поднадзорными, осуществлением контроля над состоянием мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение регулировало финансовые вопросы, в частности вопросы строительства казенных зданий, развития сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Деятельность  губернского правления охватывала обширные сферы общественных отношений. Ежедневный объем работ, осуществляемых губернскими правлениями, представлялся значительным. К примеру, ежедневно утверждения требовали порядка 270 бумаг.

Наибольшее  значение в системе исполнительного  аппарата местного самоуправления принадлежало полиции¹⁷. В свою очередь она подразделялась на местную и городскую. Руководителем и объединяющим органом системы полицейских органов являлся губернатор.

Во главе  уездной полиции стоял исправник, избирающийся на три года уездным дворянством. При исправнике действовал земский суд, состоящий из заседателей от дворян, а с 1837 года в состав земского суда включают и государственных крестьян. Строго определенного разделения функций полиции и судебных органов в начале XIX века в России не было. Полиция в рамках своих полномочий осуществляла дознание, а также обладала правом осуждения в маловажных делах.

Функции обеспечения  порядка в городах осуществлялись городской полицией, возглавляемой в столицах обер-полицмейстером, в губернских городах полицмейстером, в уездных городничим.

В структуру полицейских органов губернских и столичных городов входили управы благочиния. При управах организовывались гауптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Помимо этого, в период с 40-х годов XIX века, начинают создавать врачебно-полицейские комитеты, осуществляющие функции контроля над публичными домами.

Основными исполнительными  полицейскими учреждениями в городах  всех типов были части, задачи которых сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, осмотру мертвых, устройству в дома призрения подкидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали провинившихся — пороли. Части подразделялись на кварталы — это была самая низшая исполнительная инстанция, во главе их стояли квартальные надзиратели.

В 1837 году была проведена реформа полицейских  органов, полицейская сеть была распространена на сельские районы страны, низшей полицейской  должностью была должность станового пристава. В сельской местности также существовала сельская выборная полиция: сотские и десятские, и вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.

В первой половине XIX века в России была также создана  сеть тюрем¹⁸. Тюрьмы были политические (для совершивших государственные преступления), монастырские (церковные преступления), преобладали, разумеется, общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

Общеуголовные тюрьмы были в каждом городе. Тюрьму возглавлял смотритель из полицейских чинов, подчиняющийся главе местной администрации, а надзирателями, как правило, были солдаты-инвалиды. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним — этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднегодовое количество заключенных в середине XIX века в России составляло примерно 300 тысяч человек.

Значительная  часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогична полицейским органам — обеспечивать общественный порядок.

Первые жандармские  чины и части появились в 1815 году в армии и выполняли функции  военной полиции. К середине XIX века на местах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях — городские команды жандармов.

В 1837 году в связи  с делением уездов на более мелкие территориальные единицы - станы  появилась специальная полицейская  должность - становой пристав.

В своей должности  становой пристав опирался на сельскую выборную полицию, составленную из государственных крестьян, сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков.

Определенную  роль в местном управлении играли и сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении всей первой половины XIX века. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).

Гораздо более влиятельной была Шестигласная дума, исполнительный орган городского самоуправления: она руководила выборами должностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалования, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольственном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий.

В первой половине XIX веке существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам¹⁹.

Ведущими были местные учреждения Министерства финансов, задачи которых сводились к получению  доходов. Основными финансовыми  учреждениями в губерниях были казенные палаты, а в уездах казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков губернии и предоставляли соответствующие данные в Министерство финансов или в Сенат.

Казенные палаты занимались раскладкой на население  земских повинностей и контролировали их исполнение, вели учет доходов и  расходов в губернии и уездах, наблюдали за поступлением прямых и косвенных налогов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, организовывали денежные выдачи, в том числе ежемесячное жалование чиновникам. С 1817 года при казенных палатах существовали отделения питейных сборов, которые заведовали казенными магазинами по торговле вином, осуществляли контроль над винокуренными заводами и винными откупами.

В 1837 году в связи  с созданием Министерства государственных  имуществ, в чьи функции входило  управление государственными землями и государственными крестьянами, которых насчитывалось девять миллионов душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях — палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) — окружные управления, в сельской местности — сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход и волостное правление.

В состав палаты государственных имуществ входили  советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные  функции: продажу незаселенных государственных земель, их обмен, сдачу в аренду.

Сельские и  волостные расправы были органами сословного гражданского и уголовного суда для  государственных крестьян. Сельскую расправу возглавлял сельский старшина, которого избирал сельский сход, кроме него в состав расправы входили два добросовестных заседателя, также избираемых. Делопроизводство в сельской расправе вел сельский писарь. В компетенции сельских расправ были мелкие уголовные дела. Приговоры, которые она выносила, ограничивались конфискацией краденых вещей, небольшими денежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней, наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе имелась тюрьма. Аналогичным образом были организованы и волостные расправы, их полномочия были чуть шире.

Управление  на местах удельными землями —  земли эти принадлежали императорской  семье — осуществлялось удельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла из трех столов — хозяйственного (управлял крестьянами), счетного (задача которого заключалась в ведении учета доходов) и судного (собирались сведения о делах удельных крестьян в судах).

Удельным конторам подчинялись сельские приказы, возглавляемые головой — он выбирался удельными крестьянами сроком на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 году не доходила до 1 млн. душ мужского пола.

Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне — в  середине XIX века их насчитывалось около 11 млн. душ мужского пола. Ими по своему усмотрению управляли помещики.

К началу XIX века только очень незначительная (не более 5%) часть жителей империи имела  фамилии, и по этому показателю Россия на несколько веков отставала от Западной Европы²⁰. Фамилиями были наделены все дворяне, которые получили их еще при Петре I, представители старинных купеческих родов, а также некоторые городские ремесленники и государственные крестьяне; однако для двух последних категорий такие случаи были единичны. Фамилии не выбирали по своему желанию, и существовали определенные закономерности в их формировании. Так, дворянские фамилии часто образовывались от названий поместий, купеческие, крестьянские и ремесленные — по характеру занятий человека. Однако подавляющее большинство русских людей фамилий не имели.

В первой половине XIX века государство приступает к «офамиливанию» — это должно было улучшить контроль над населением и сделать работу государственного аппарата более эффективной. Начало этого процесса свидетельствует о строительстве в России централизованного государства со сложным полицейским, налоговым и административным аппаратом.

В массовом порядке  давали фамилии духовенству —  по названиям церквей, где они  служили, церковных праздников, драгоценных  камней и цветов. Так появились  Троицкие, Архангельские, Алмазовы и  Гиацинтовы. Дети чиновников могли получить «управленческую» фамилию — Волостнов, Бурмистров. В фамилиях государственных крестьян и мещан отразился род их деятельности — Винокуровы, Шапошниковы, Солдаткины, а также какие-то личные особенности. Так, Поздняков означает «поздний ребенок», Чернов — «смуглый, черный», Шустров — «быстрый, резвый». Часто фамилиями становились клички.

Однако царскому правительству не удалось добиться, чтобы фамилии охватили всех. Не было фамилий у незаконнорожденных — внебрачных и подкидышей из простых сословий, счет которых по империи шел на десятки тысяч. Не полагались фамилии крепостным крестьянам. На вопрос «Вы чьи?» они отвечали просто «оболенские», «голицынские», используя фамилию своего барина. Не знали фамилий целые народы — Северной Сибири и Дальнего Востока.

Управление  окраинными территориями Российской империи  в каждом конкретном случае зависело от специфики территории. Так, система  управления в Царстве Польском определялась конституцией (1815). Управление Сибирью  осуществлялось в соответствии с уставом, подготовленным М.М. Сперанским, по которому все нерусские народы Сибири делились на оседлых, кочевых и бродячих. Оседлые народы в своих правах и обязанностях были приравнены к русским, а для кочевых и бродячих инородцев был сохранен принцип родовой организации общества, когда основой управления являлось стойбище во главе со старостой. Для некоторых народностей были созданы степные думы, возглавляемые родовой знатью.