Развитие теории государственного управления в России

Развитие теории государственного управления в России

 
Отечественная наука в области  государственного управления развивалась  в рамках российской управленческой науки главным образом как  учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I знаменитого  «Табеля о рангах», основное внимание было сосредоточено на решении проблемы повышения эффективности деятельности государственного аппарата. Так, М. Сперанским была разработана программа рационализации государственной службы, в которой он предлагал в качестве критериев, заложенных в «Табеле о рангах», использовать образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет. 
Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В. Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных задач управления внесла работа А. А. Богданова «Основы организационной науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем. 
На первых этапах строительства социализма в СССР была поставлена задача изучения и использования в деятельности государственного аппарата научного менеджмента. Были созданы научно-исследовательские институты и лаборатории по изучению научной организации труда и управления, но в 30-х годах эти исследования были приостановлены. 
В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках административного права, что, безусловно, не обеспечивало рассмотрение проблем, присущих государственному управлению, не давало толчка к развитию технологий государственно-управленческой деятельности. 
Некоторый перелом и поворот к проблемам государственного управления наметился в 70-80 годы, когда весьма успешными были попытки развития теории управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось. 
Это объясняется тем, что в бывшем СССР государственное управление, основанное на марксистско-ленинской идеологии, обеспечивало реализацию решений партии, которой отводилась руководящая и направляющая роль. По мнению ученых государственное управление в этот период, по сути, сводилось к формуле «команда – исполнение».  
Сегодня развитие отечественной науки по данному направлению находится на стадии становления. Оно должно опираться на накопленный мировой опыт, на наиболее прогрессивные идеи современных ученых и мыслителей в области теории государственного управления. При этом государственное управление должно быть адаптированным к отечественной практике, представлено, что очень важно, в национальном лексиконе, должно раскрывать и делать понятными, доступными и действенными его прикладные технологии.  
При развитии данного научного направления нельзя сбрасывать со счетов накопленный опыт государственного управления в рамках советского периода, особенно в части управления народным хозяйством. Должны быть изучены и учтены как негативные, так и позитивные аспекты командно-административного управления в отечественной практике. Здесь можно говорить о концепции определенного синтеза мировой общественной мысли в области государственного управления и отечественного опыта.

Кризис государственного управления

Последние 10 лет в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство. Порой оно создает их прямо — как системный финансовый 1995-1998 гг., чаще — бездействием, как дефолт, бензиновый и подступающий зерновой кризисы.

Среди конкретных причин недееспособности государства обычно называют низкие зарплаты чиновников. Это неверно. Денег  на данные цели тратят достаточно: так, в первой половине 1999 г. только федеральный  бюджет выделил на государственное  управление 5,3 млрд руб. — 79,8% бюджетных проектировок. Это больше, чем расходы на суды, здравоохранение, космос, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, науку, сельское хозяйство или охрану окружающей среды.

Непосредственная причина  низкой эффективности государства  в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность  привела к тому, что в правительстве  одна и та же работа может выполняться  трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума  даже не имеет положения о своем  аппарате.

Кризис усугубляется отсутствием  стратегии. Как следствие, на одном  из этапов развития (а точнее — деградации) аппарату, призванному уточнять уже  принятые решения, придали функции  их выработки. Некомпетентность привела  к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная причина  недееспособности государства —  всеобщая безответственность. Ее корни, по моему мнению, лежат не на ведомственном и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.

Для исправления такого положения прежде всего необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти. Так, естественными функциями президента являются стратегия, безопасность, внешняя политика, государственное строительство, кризисы и представительство. Остальное — дело парламента и правительства. Без необходимых полномочий они в принципе не могут стать ответственными.

Как конкретно надо менять права президента — тема отдельного обсуждения. Видимо правительство должно формироваться коалицией партий, набравших на выборах более 50% голосов. Президент, конечно, может отправить  его в отставку, но заниматься новым  правительством будет та же коалиция. Президент назначает и снимает  только силовых министров; остальное  — во власти премьера. Наконец, президент  может распустить Госдуму, но Конституционный  суд должен подтвердить это решение.

Еще один момент. Сегодня  по Конституции каждый субъект Федерации  фактически равноправен ей в целом, а это признак конфедерации. Такое  положение недопустимо, так как  в условиях выборности глав субъектов  Федерации они освобождаются  от всякой ответственности.

Здесь, как и на федеральном  уровне, безответственность транслируется  вниз по властной вертикали. Недостатки госуправления в большинстве регионов превосходят аналогичные явления в центре. Косвенно это отражается в том, что доля расходов на него в региональных бюджетах в 3 раза превышает аналогичный показатель федерального бюджета (соответственно 6 и 2%).

На мой взгляд, Конституция  должна предусматривать механизмы  реализации федеральных законов  в случае попыток их нарушения  властями на местах — вплоть до смены  этих властей. Она должна описывать  отношения федерального центра и  субъекта не менее тщательно, чем  отношения президента, правительства  и парламента.

Основные задачи государства

Итак, для нормализации положения  следует в первую очередь провести реформу управления. Государству нужно взять на себя регулирование тех сфер человеческой деятельности, в которых рынок невозможен или недостаточно эффективен. При этом важнейшей функцией госрегулирования должно быть выращивание рыночных институтов и поощрение самоорганизации.

Главное сегодня — переориентация усилий с уменьшения вмешательства  государства в экономику на рыночный рост эффективности этого вмешательства. Государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно, активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

В настоящее время российская система управления столь либеральна и настолько не соответствует высокой монополизации экономики, что любой разумный шаг будет и шагом к административным мерам. Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества).

Основные направления  реформы системы государственного управления

Повышение эффективности  деятельности государства — главный  фактор, определяющий будущее России. Следовательно, это — важнейшая  стратегическая задача. Особенно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает страну сменить стратегию  развития и начать опираться преимущественно  на внутренние ресурсы. При этом, на мой взгляд, необходимо создать встроенный механизм перманентного совершенствования системы госуправления.

Сегодняшний момент благоприятен для ее реформирования, так как:

• разложение аппарата госуправления зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;

• ослабленность и пассивность аппарата существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов.

Принципиальное значение имеет замена в необходимых масштабах  прямого, административного управления косвенным, рыночным. Основной целью государства станет формирование стабильных правил рыночной экономики.

В целом все необходимые  меры можно разделить на три основные группы: приносящие немедленный результат, способные принести результат в течение полугода-года, приносящие результат в течение более длительного срока. Такое деление определяется практическими соображениями, так как силы, которым предстоит реализовывать эти меры, будут исходить из политических задач соответствующих периодов: выборов в Государственную Думу, выборов президента, подготовки к выборам следующих лет.

Меры, способные  принести 
немедленный результат

1. Установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего уже действующим и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии, а при повторном в течение года внесении — к обязательному увольнению.

2. Обеспечить обязательное  принятие прокуратурой к рассмотрению  представлений Счетной палаты  и Главного контрольного управления  президента.

3. Провести комплексную  ревизию систем обслуживания  аппарата госуправления и прекращение связанного с ним излишнего бюджетного финансирования.

4. Осуществить единое  комплексное государственное регулирование  в отношении аффилированных лиц  и структур.

5. Провести ревизию работы  и финансовой эффективности групп  реализации проектов Мирового  банка и Европейского банка  реконструкции и развития в  России, осуществляемых на кредитной  основе.

Меры, способные  принести результаты 
в течение полугода-года

К этой категории относятся  действия, связанные с исполнением  поручения президента (1996 г.) по разработке программы государственного строительства  в Российской Федерации. Данная программа  должна в сжатом, понятном и привлекательном  виде излагать направления и механизмы  повышения эффективности российского  государства.

Ее цель — установить долгосрочные ориентиры развития государственной системы управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование последней — не только самостоятельная, но и наиболее выгодная и важная для общества сфера деятельности государства. Побочная задача — вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.

Содержание программы 

1. Цели государства: зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой правдивую, понятную каждому декларацию, излагающую суть неформального общественного договора: что государство реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги.

2. Основные принципы государственного строительства: каким образом и какими инструментами государство будет добиваться достижения перечисленных в п.1 целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом.

3. Цель нынешнего этапа государственного строительства — исправление недостатков государства, которые реально можно устранитьсегодня.

4. Механизм достижения поставленной цели, на мой взгляд, должен использовать все позитивное, что можно взять из отечественной и зарубежной практики (в частности из опыта США, где реформа госуправления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто, а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов).

Как показывает мировой опыт, совершенствование системы госуправления требует непрерывных усилий и создания постоянных структур, члены которых включены в повседневный управленческий процесс.

В наших условиях было бы целесообразным создание постоянной комиссии при президенте или председателе правительства по совершенствованию  госуправления. Основные направления ее деятельности:

• комплексное обследование работы наиболее важных органов государственной  власти с выработкой соответствующих  рекомендаций;

• организация интенсивной  стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, в России малоэффективных) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников;

• разработка положений  о ведомствах (при их участии), четко  формулирующих их общественно полезные функции;

• выработка при участии  ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим  качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;