Развитие теории государственного управления в России

Уездное земское собрание формировалось из земских, избираемых уездными земледельцами, городскими обществами и сельскими обществами. Выборы производились, соответственно, на трех съездах, при этом у крестьян они были косвенные, т.е. проходили на съезде выборных от сельских общин.

В избирательных съездах  не участвовали: лица, находящиеся под  уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному  приговору; иностранцы, не присягнувшие к подданству России, а также не могли быть избраны (в гласные) губернаторские и уездные прокуроры стряпчие чины местной полиции. Представители (гласные) избирались на три года. Никакие  служебные преимущества им не присваивались  и содержание не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земской  управы зависело от решения земского собрания.

На земские органы самоуправления возлагались функции управления местными хозяйственными делами: заведование  имуществом, капиталами, денежными  сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и  сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; обеспечение населения  продовольствием; заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение  нищенства; попечение о построении церквей; участие в попечении  о народном образовании, здравоохранении; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; распределение государственных денежных сборов по губерниям и уездам и назначение, распределение, взимание и расходование, на основании устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей.

Земские учреждения имели  право на основе общих гражданских  законов приобретать и отчуждать  движимое и недвижимое имущество, заключать  договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех же принципах, что и земское  самоуправление.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной  правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице губернаторов и  министра внутренних дел.

Законом определялся порядок, в котором их действия и распоряжения утверждались и контролировались правительственными органами.

Таким образом, в этот период действовали две системы управления на местах: государственное управление и земско-городское самоуправление. Разработанные городские положения 1864 - 1870 гг. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной  теории самоуправления.

При Александре 111 эти положения  были пересмотрены. Реформа преследовала цель устранить недостатки практики земского и городского самоуправления. Основной недостаток этого подхода  к местному управлению состоит в  отсутствии единства и согласия в  действиях правительства и земских  властей и возникающих между  ними антагонистических противоречиях. Это и послужило основой для  совершенствования местного управления. В результате в земстве было увеличено  значение сословного положения, т.е. усилена  роль дворянства, а крестьяне были лишены права избирать своих кандидатов (гласных), которые назначались губернатором из числа избранных крестьянских кандидатов,

В 1890 и 1892 гг. была сформирована новая система земского и городского самоуправления, которая включила следующие  положения. Органами губернского земства  являлось губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями губернского земского собрания были предводители дворянства (если царь не назначал иное лицо) из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек, а также в состав собрания входили лица по должности, например уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и т.п. Губернское земское собрание собиралось один раз в конце года и длилось 20 дней. Губернатор мог продлить срок работы губернского земского собрания по необходимости.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов. Число членов могло быть увеличено  до шести из избранных губернским земским собранием, но с разрешения министра

внутренних дел. Избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие  право участвовать в земских  избирательных собраниях. Председателем  управы мог быть избран лишь тот, кто  имел право поступать на государственную  службу (только дворяне или лица, имеющие высшее образование).

Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских  выборах, избирались комиссии для заведования  отдельными вопросами управления земскими проблемами.

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее  октября месяца, которая продолжалась десять дней, работа сессии могла продлеваться губернатором. На уездном земском  собрании председательствовал уездный  предводитель дворянства.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством  городского главы, в состав которой  кроме выборных гласных входили  также председатель местной уездной  управы и депутат от духовного  ведомства.

Исполнительным органом  городского самоуправления являлась городская  управа, куда входили от двух до шести  членов (в зависимости от масштабности города). Председателем городской  управы был городской голова, который  так же, как и члены управы, избирался городской думой. Избранными могли быть не только гласные, но и те, кто имели право участвовать в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства формировались исполнительные комиссии на выборной основе. Срок полномочий городских органов самоуправления составлял четыре года.

Городская дума должна была проводить не менее четырех и  не более 24 заседаний, предусмотренных  городским положением.

Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и  у земств: на них возлагалось решение  задач по удовлетворению потребностей населения; издание обязательных для  местных жителей постановлений  по вопросам противопожарным, санитарным; установление сборов с недвижимого  имущества, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация  в лице губернаторов осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности  членов управы и представлял на подпись  министру внутренних дел, который являлся  председателем губернской земской  управы, кандидатуры городских голов  губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Для принятия на службу по найму в земские и городские органы требовалось согласие губернатора.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам  самоуправления: земским собраниям  и городским думам.

Губернатору было предоставлено  право проводить ревизии управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснения по тем или иным нарушениям; право принимать жалобы на действия управы.

В соответствии с Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым  положением (1892) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах  земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной  службе. Председатели и члены земских  управ, городские головы и члены городской управы могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, а также имели право на получение орденов и ношение мундира. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления и представлять к наградам.

На уровне волости, отдельных  сельских поселений действовали  органы крестьянского самоуправления. Органами управления сельского общества являлись сельский сход и сельский староста.

На сельском сходе рассматривались прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, семейными разделами и т.д., а также выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельские писари), заслушивались их отчеты, распределялись подати и повинности, устанавливались мирские сборы на общественные нужды.

Волость была административной единицей, в которую входило одно или несколько сельских обществ, и по численности она составляла 20 тыс. человек.

Органами волостного управления являлись волостной сход, волостное  правление, волостной старшина, волостной  писарь, сотские, десятские и некоторые  другие должностные лица.

На волостной сход избирались крестьяне из каждого сельского  общества, входящего в состав волости. Волостное правление являлось совещательным  органом при волостном старшине. Сотские и десятские были низшими  органами управления.

В 1917 г. была предпринята  попытка провести реформу местного самоуправления и предполагалось ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако эта реформа не состоялась, так как последовала Октябрьская революция 1917 г.

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

После Октябрьской революции  был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, поэтому  упразднялись органы земского и городского самоуправления, создавался аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию  власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления, вступила в  противоречие с практическими задачами государства, так как создалось  чрезвычайно трудное положение  со снабжением продовольствием. Ресурсы  были сильно истощены, нарушилась всеобщность  хозяйственных связей в народном хозяйстве, страна была экономически изолирована  от внешнего мира, промышленные районы оторваны от источников сырья и топлива, возник острый продовольственный кризис.

В 1918 г. в основу организации  управления на местах был положен  принцип централизованного управления, т.е. единства системы Советов как  органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные  органы государственной власти и  управления и являлись структурной  частью единого централизованного  государственного аппарата управления.

В 1918 г. Конституцией РСФСР  была закреплена система местных  органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные  съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими  исполнительные комитеты. Городские  и сельские Советы избирались непосредственно населением.

В 1936 г. после принятия Конституции  СССР и Конституции Российской Федерации  все звенья представительной системы  Советского Союза стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании. Системы съездов Советов  были упразднены, и все местные  представительские органы государственной  власти стали именоваться Советами.

Срок полномочий местных  Советов изменялся в процессе развития Советского государства.

С 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года; в 1978 г. был установлен срок полномочий местных Советов  в два с половиной года, а  в 1989 г., после принятия соответствующих  поправок к Конституции СССР, срок полномочий местных Советов увеличился до пяти лет.

Вопросы своей компетенции  местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными  комитетами. На время работы сессии Совет избирал председателя и  секретаря для ведения заседаний  сессии, которая длилась один день. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем  и секретарем исполнительного комитета.

Из числа депутатов  местные Советы избирали постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся  к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными  органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителя  председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением  поселковых и сельских Советов, образовывали также функциональные отделы исполнительных комитетов, которые подчинялись  в своей деятельности как Советам  и их исполнительным комитетам, так  и соответствующим вышестоящим  органам государственного управления. Депутаты местных Советов осуществляли полномочия, не прерывая основную свою деятельность, т.е. на общественных началах. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. В своей деятельности депутаты руководствовались общегосударственными интересами. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирательного округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов социально-экономического развития и составления бюджета.

Основным принципом управления системы Советов был демократический  централизм, т.е. сочетание самостоятельности  и инициативы на местах с централизованным руководством государственной власти и четким соблюдением субординации на местах. Вышестоящие органы государственной  власти руководили нижестоящими органами. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими органами власти.