Развитие теории государственного управления в России

• подготовка при участии  ведомств унифицированных должностных  инструкций, определяющих: кто, на каком  уровне, какое может принять самостоятельное  решение;

• выработка при участии  ведомств унифицированных критериев  оценки деятельности правительства, ведомств и должностных лиц.

В программе государственного строительства также следует  предусмотреть разделение органов  на перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничения конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).

Среднесрочная задача (которую, однако, надо поставить немедленно) — провести реструктуризацию правительства, кардинально упростив его структуру, перейдя от отраслевого к функциональному принципу управления. Предпосылки налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой — оперативно управляющие подразделения. Первые разумно влить в Министерство экономики с сокращением кадров (при сохранении специалистов). Вторые  выделить в госкомпании (холдинги), которые будут управлять находящимися в госсобственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей. Министерство государственного имущества будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль над этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определенным полностью формализованным показателям.

Принципиально важна нормализация управления бюджетом: прямое подчинение Министерству финансов органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет (на правах главных управлений) и вывод из его состава Федерального казначейства (с преобразованием в самостоятельный орган).

Росстатагентству следует придать аналитические функции, включить в него соответствующие структуры правительства и создать на его базе жизненно необходимую эффективную систему индикативного планирования и прогнозирования.

Действия по изменению  структуры правительства в ближайшие 3-5 лет представляются следующими:

аппарат правительства расформировывается по “профильным” министерствам, вместо него остается секретариат председателя правительства (пусть в 10 раз больше сегодняшнего).

Из всех заместителей председателя правительства сохраняется один, курирующий стратегические разработки (и в этой части — все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идет через  промежуточный этап: один первый и  два заместителя, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Задача последних — объединение  соответствующих ведомств в Министерство финансов и Министерство экономики; по ее исполнении они становятся соответствующими министрами;

количество федеральных  органов исполнительной власти сводится к минимуму (простейшее сопоставление  функций показывает, что достаточно сохранить 24 министерства и ведомства, в том числе 8 — силовых);

структура территориальных  органов федеральных ведомств укрупняется  таким образом, чтобы каждый из них  покрывал не один, а несколько субъектов  Федерации. Управления территориальных  структур должны находиться в регионах;

создается компьютеризованная система комплексного учета и  оперативного анализа финансовых и  товарных потоков;

в бюджетах субъектов Федерации  и муниципальных единиц устанавливается  максимальная доля расходов на административные нужды. При превышении этой доли соответствующий  бюджет теряет право на получение  финансовой поддержки от вышестоящего в любой форме;

для налаживания цивилизованного  и формализованного механизма учета  разнообразных экономических интересов  при председателе правительства  России создается:

1) комитет российских экспортеров из руководителей предприятий, доля которых в общем экспорте страны  в стоимостном выражении превышает 0,1%. Его задачи:

• выработка рекомендаций по стимулированию экспорта;

• оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия отечественному экспорту;

• участие (с коллективным правом “вето”) в назначении российских послов, руководителей торгпредств  и первых советников посольств по экономике.

2) экономический совет, позволяющий руководителям регионов непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать решения уже на ранних стадиях их разработки и обеспечивать необходимое взаимодействие.

3) совет крупнейших налогоплательщиков, объединяющий руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений;

из состава Центробанка  выделяются и передаются в подчинение правительства структуры, осуществляющие функции надзора, лицензирования и  ликвидации кредитных организаций;

обеспечивается тесное взаимодействие правительства с Центральным  банком и оперативный контроль правительства  над Министерством финансов.

Меры, способные  принести результаты 
в течение более длительного срока

Если программа государственного строительства будет разработана  и начнет реализовываться до выборов  президента (что возможно при напряжении сил аппарата государственного управления), то практически сразу может и  должна быть начата судебная реформа. Сегодня судебная власть состыкована с исполнительной неправильно: последняя влияет на первую, но не обеспечивает исполнения ее решений. Для исправления ситуации необходимо сформировать соответствующие механизмы, предусмотреть действенные подсистемы обеспечения оперативности работы, безопасности судей, потерпевших и свидетелей. Наряду с достижением реальной независимости судов нужно создать систему контроля качества работы судей.

Сужение возможностей государства  коснулось не только госсобственности (управление которой в большой  степени перешло в частные  руки), но и управленческих аспектов воздействия федерального центра на субъекты экономики. Однако на региональном и местном уровнях власть в  административном смысле дееспособна  и активно вмешивается в работу предприятий и распределение  собственности. Здесь, наоборот, незащищенными  являются индивиды и предприятия. Это  два лика беззакония: с одной стороны, федеральная власть не может приструнить  региональную, с другой, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры – почти пустой звук.

Проведение реалистичной политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не столько долей ВВП, перераспределяемой через бюджет, сколько целенаправленностью и действенностью вмешательства в экономические процессы. В конечном счете – это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов.

Один из наиболее вредных  реформаторских мифов состоит в  том, что правовое государство характеризуется  достижениями в области законотворчества как такового, а не практического  упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных законодательных актов, не соразмерных  реалиям, и в результате невозможность  хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а следовательно, и на победу над ним.

Здесь необходимы следующие  меры.

1. Целесообразно провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы. Недостаточная продуманность правил игры, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью. В результате последняя по разным причинам выталкивается в “тень”.

Надо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые слабо  на нее влияют (о чем может свидетельствовать  малое число ссылок на них в  судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования правовой базы экономических преобразований.

Предстоит максимально упростить  законодательные и нормативные  акты для создания предсказуемости  правовой среды хозяйственной деятельности. Превратить максимум законов в документы  прямого действия.

2. Дополнительный инструмент  повышения эффективности государства  — опора на корпорации регионального уровня. Нужно поднимать их на уровень Федерации, выращивать из них достойных партнеров и конкурентов саморазрушившимся олигархам (подобно тому, как США выращивают из своих национальных корпораций мировых лидеров). Только так можно реализовать лозунг “сильная Россия — сильные регионы”, развязать руки государству и поставить его на службу всей экономике, а не только небольшой ее части.

3. Следует установить  единую процедуру согласования  и взаимодействия федеральных  органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения,  с органами власти субъектов  Федерации и местного самоуправления.

4. Требуется полностью  исключить практику создания  ведомствами структурных подразделений,  дублирующих функции других ведомств.

 

 

ФОРМИРОВАНИЕ  И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Развитие науки в любой  отрасли знания представляет собой  непрерывный процесс, в котором  настоящее и будущее тесно  связаны с предшествующей историей. Муниципальное управление имеет  свою историю развития.

Земская и городская реформы  Александра II дали толчок развитию местного самоуправления, хотя ростки земского и городского самоуправления встречались и на наиболее ранних этапах исторического развития российской государственности1.

В XVI в. особенно развивается  местное самоуправление, происходит замена наместников и волостей специальными органами самоуправления, т.е. губными  и земскими учреждениями.

В 1555 г. указом Ивана IV были упразднены губные системы кормления и введены  земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. Земские органы действовали в  границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и  лучшими людьми. Полномочия земских  властей распространялись на все  ветви правления: полицейскую, финансовую, экономическую, а также осуществляли и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается  система приказно-воеводского управления на местах.

Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе  управления. Воевода назначался центральной  властью для осуществления контроля за губными и земскими органами, без вмешательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были упразднены при Петре I. После этого земским органам были переданы функции управления финансовой и экономической деятельностью, воеводе досталось управление полицейской деятельностью. В 1699 г. в Москве была образована бурмистрская палата, которая формировалась на основе выборности органов.

Бурмистрская палата была органом местного общинного самоуправления Москвы и одновременно центральным  органом управления городами государства. В городах органом власти были земские бурмистры, их функции управления распространялись на все недворянское и свободное население. В 20-х годах XVIII в. эти учреждения были заменены выборными сословно-общинными учреждениями - магистратами, которые осуществляли сбор податей, полицейский надзор, суд, ведали народным образованием.

Следует отметить, что губернаторы  и воеводы не имели права вмешиваться  в производство суда, и суд был  отделен от администрации. Но, однако, они своим протестом могли  остановить исполнение решения суда. При таком подходе к процессу местного самоуправления возникли противоречия, и уже при преемниках Петра I упраздняются магистраты и власть передается губернаторам и воеводам, хотя в городах и  уездах сохраняется несколько выборных должностей, которые подчинены воеводам.

Для реформ Петра I характерно усиление государственного вмешательства  в местное самоуправление, однако и прослеживаются попытки предоставить некоторую самостоятельность местным  общинам.

Только при Екатерине II, в последней четверти XVII века, были заложены основы самоуправления, которые определили структуру местного управления на период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать  из сословных ряд местных организаций (сословных обществ). Им было предоставлено  право внутреннего управления обществами и решения большинства задач  местного управления. Были созданы  губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации  и суда, а также для заведования  сословными нуждами. Для управления сословными делами назначались предводители губернского и уездного дворянства. Во главе губернии назначался генерал-губернатор, который наделялся большими полномочиями по надзору за местным управлением  и судом.

Создавалась "общегородская  дума", которая являлась представительным органом и формировалась на основе выборов представителей из шести  разрядов (гласов) городских обывателей. Шестигласная дума как постоянно действующая управа избиралась общей городской думой. Следует отметить, что многие функции городского управления находились в ведении государственных органов управления.

В 1864г. в губерниях и  уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие  земские управы.