Государственное управление в Российской Федерации

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что  она основывается на демократических  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций  местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных  образований самостоятельно.

Следует отметить, что местное  самоуправление образует единую систему  лишь в рамках соответствующих муниципальных  образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном  муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы  в любом другом муниципальном  образовании.

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Понятие  и принципы взаимодействия органов  государственной власти и местного  самоуправления

Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в  системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государством в  целом. Систему органов государственной  власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена  эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства  в первую очередь житель, и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.

В процессе осуществления  органами государственной власти и  органами местного самоуправления своих  функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами. Взаимодействие между органами государственной  власти и местного самоуправления можно  определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах, которые определяют следующее:

- какими должны быть  взаимоотношения между органами  государственной власти и местного  самоуправления;

- какой должна быть  модель поведения в отношениях  этих органов друг с другом; какие идеи должны лежать в  их основе.

Сложность проблемы заключается  в необходимости различить принципы организации и деятельности органов  государственной власти и местного самоуправления, и те принципы, на основе которых должны быть организованы их взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность, но есть и различия.

Принципы взаимоотношений  производны от первых, органически  связаны с ними, но вместе с тем  обладают собственной спецификой, собственным  содержанием. Их особенность в том, что они проявляются в процессе взаимодействия государственных органов  с органами местного самоуправления. Собственно говоря, их задача заключается в том, чтобы обеспечить из всего многообразия возможных взаимоотношений именно взаимодействие как необходимое условие оптимизации и повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, к которым и относятся органы государственной власти и местного самоуправления.

Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной  власти и местного самоуправления:

1. Принцип законности. Он, безусловно, является основополагающим  во взаимоотношениях между любыми  органами государственного и  муниципального управления. Только  при неукоснительном соблюдении  данного принципа можно реально  говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна  только при детальной правовой  регламентации общественных отношений,  возникающих в процессе взаимодействия  органов государственной власти  и местного самоуправления.

2. Принцип целесообразности. Вторым по значимости принципом  взаимодействия является принцип  целесообразности. Вполне естественно,  что любые взаимодействия между  органами государственной власти  и местным самоуправлением должны  иметь определенный смысл, быть  направленными на реализацию  общегосударственных целей. Этот  принцип включает в себя и  выделяемый в некоторых нормативных  актах принцип соблюдения общегосударственных  интересов, относясь к нему  как общее к частному. Нарушение  принципа целесообразности во  взаимодействии органов государственной  власти и местного самоуправления, например, при необоснованной передаче  органам местного самоуправления  отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно  реализовывать, должно являться  основанием для отмены соответствующих  законодательных актов и соглашений.

3. Принцип самостоятельности  органов государственной власти  и местного самоуправления в  пределах их компетенции. Органы  государственной власти и местного  самоуправления самостоятельно  реализуют свои полномочия в  рамках своих предметов ведения,  без вмешательства других органов.  Принцип самостоятельности органов  государственной власти и местного  самоуправления в пределах их  компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других  органов за их деятельностью.

4. Принцип равноправия  органов государственной власти  и местного самоуправления. Сущность  этого принципа заключается в  том, что: во-первых, органы государственной  власти и местного самоуправления  вступают во взаимоотношения  как равные субъекты права;  во-вторых, органы местного самоуправления  различных муниципальных образований  равноправны между собой. Обеспечение  этого принципа позволит минимизировать  различия в определении объема  полномочий каждого отдельного  муниципального образования.

5. Принцип недопустимости  ущемления интересов других муниципальных  образований. Данный принцип нацелен  на создание таких условий,  при которых осуществление полномочий  одним муниципальным образование  простирается лишь до той границы,  от которой начинается осуществление  полномочий другим муниципальным  образованием. Практика применения  данного принципа будет выступать  специфическим индикатором, определяющим  степень свободы и защищенности  муниципальных образований.

6. Принцип согласования  интересов. Соблюдение принципа  согласования интересов субъекта  Федерации и интересов муниципального  образования сообразуется с ограничениями  их компетенции, поскольку каждый  из них должен считаться с  правами и интересами другого,  обязан содействовать нормальному  функционированию как органов  государственной власти субъекта  Федерации, так и органов местного  самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип в наибольшей  степени из всех принципов  подвержен правовому регулированию  и на его основе может быть  создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий  может быть только добровольное  согласие участников отношений.  Закрепление такого единства  и согласия правовыми средствами, будет способствовать эффективной  совместной деятельности государственных  органов, т.е. их взаимодействию. На практике это достигается  путем информирования друг друга  о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а также  путем координации - согласования  планов, действий государственных  органов и их структурных подразделений  ради решения общих задач. Для  осуществления этих функций органы  государственной власти и местного  самоуправления создают специальные  согласительные или координационные  комиссии, либо сами берут на  себя их осуществление. И наконец,  важную роль играет контроль  за ходом выполнения согласованных  мероприятий, в ходе которого  дается оценка проделанному и  устанавливается соответствие выполненного  принятым решениям и достигнутым соглашениям. По результатам контроля устраняются отклонения от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.

7. Принцип обеспеченности  ресурсами. Он направлен прежде  всего на обеспечение органов  местного самоуправления необходимыми  им для реализации возложенных  на эти органы полномочий, как  переданных им государственных,  так и относящихся к предметам  их ведения. Данный принцип  обычно закрепляется во всех  законах субъектов Федерации  о передаче органам местного  самоуправления отдельных государственных  полномочий. Имеется он и в  проекте Федерального закона ≪Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации≫. При этом следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о наличии иных ресурсов: материальных, человеческих, правовых и т.д.

8. Принцип взаимной ответственности.  Во взаимоотношениях между органами  государственной власти и местного  самоуправления речь должна вестись  не только об ответственности  органов местного самоуправления  перед государственными, но и  об ответственности самих государственных  органов.

9. Принцип гласности. Принцип  гласности заключения договоров,  соглашений означает гарантию  защищенности прав муниципального  образования, поскольку полноценная  информация обеспечивает невозможность  в одностороннем порядке изменять  взаимные права, обязанности и  ответственность установленную  в договорном порядке.

Представляется, что в  целях повышения эффективности  государственного и муниципального управления эти принципы должны быть закреплены на законодательном уровне.

Принципы взаимодействия между органами государственной  власти и местного самоуправления являются, как уже отмечалось выше, основой, на которой должны строиться все  взаимоотношения между данными  органами, правовые формы и механизмы  их взаимодействия. В то же время  при отсутствии конкретных норм органы государственной власти и местного самоуправления должны руководствоваться  общими принципами.

3.2. Формы  взаимодействия органов государственной  власти и местного самоуправления

Взаимоотношения органов  Государственной власти и органов  местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального права выделяется три базовые модели взаимодействия.

≪Модель партнерства≫ была обоснована в XIX в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели  -это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества.

Данную концепцию можно  обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к  прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего  благоденствия.

Во-первых, интересы государства  и местных сообществ совпадают  не во всем. Противоречие государственных  и местных интересов существует изначально как противоречие между  целым и его частью. Государственная  власть выступает в масштабах  общества (региона) центростремительным  фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. ≪Отмеченное противоречие, т.е. единство и ≪борьба≫ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо≫.

Во-вторых, в самой природе  местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами  таят в себе мощное созидательное  начало. Однако их подлинно партнерское  разрешение требует величайшей культуры сторон, политическо-экономической  стабильности и процветания, чего в  необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом изложенного выше ≪модель партнерства≫ может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется ≪агентская модель≫. В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг.

Государство же, являясь  гарантом эффективности социально-экономической  и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты  услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью  органов местного управления. Указанная  модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация  обеспечивает преимущества единого  управления, свободного от местных  политических споров и позволяет  снизить содержание местных служб. Так, три службы по уборке мусора в  соседних коммунах будут гораздо  дороже, нежели одна служба, действующая  в трех коммунах.