Государственное управление в Российской Федерации

Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. ≪Агентская модель≫ дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных  основ. Соответственно, возникает мысль  о возможности создания усредненной  модели, сочетающей в себе достоинства  агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция  взаимозависимости государства  и мест, и ее называют ≪моделью взаимозависимости≫.

Обосновывая эту модель, британский исследователь Р. Роде обратил  внимание на то, что отношения центральных  и местных органов характеризуются  как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый Т. Бирн, отмечающий, что в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры.

Правительство контролирует парламент, поэтому оно способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом  деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы в  свою очередь обладают самостоятельным  мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования  и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных  властей при реализации своего политического  и экономического курса на местах.

Таким образом, ≪модель взаимозависимости≫ является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Взаимодействие между  органами государственной власти и  местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям, которые  получили в юридической науке  наименование структурно-функциональных связей. Вполне очевидно, что исходя из специфики организации государственной  власти и местного самоуправления взаимоотношения  между их органами будут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх; 

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие  виды связей:

1) субординационные - упорядочение  сверху вниз, т.е. от вышестоящего  уровня власти к нижестоящему. Субординационные связи возникают  прежде всего при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные - упорядочение  снизу вверх, т.е. от нижестоящего  уровня власти к вышестоящему. При этом каждой субординационной  связи в управленческих отношениях  соответствует реординационная  связь. Примером реординационной  связи может быть право законодательной  инициативы представительных органов  местного самоуправления в законодательном  (представительном) органе субъекта  Российской Федерации. Данная  реординационная связь соответствует  субординационной связи, заключающейся  в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти  субъекта Федерации законов, регулирующих  местное самоуправление в данном  регионе;

3) координационные - упорядочение  на одном уровне, т.е. между  двумя или более равностоящими  субъектами. В рассматриваемой схеме  отношения между органами государственной  власти и местного самоуправления  носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по осуществлению  государственных и региональных  программ; проведение совместных  совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих  координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое  обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной  характер. Распространенным способом  реализации координационных связей  является принятие органами государственной  власти и местного самоуправления  совместных правовых актов. На  практике именно координационные  взаимосвязи составляют наиболее  значительную долю во взаимоотношениях  органов государственной власти  и местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать  вывод, что во взаимоотношениях между  государственной властью и местным  самоуправлением основная задача государственной  власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной  власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство  не теряет возможности косвенно, путем  влияния на других участников социальных взаимоотношений оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего  оно даже более эффективно, чем  прямое администрирование.

Закон о местном самоуправлении определяет основные полномочия федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления. В отношении федеральных  органов государственной власти закон закрепляет четыре вида полномочий:

- определение общих принципов  организации местного самоуправления  в Российской Федерации;

- правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов государственной власти  РФ и ее субъектов в области  местного самоуправления. Это регулирование  может осуществляться по предметам  ведения Российской Федерации  и в пределах полномочий Российской  Федерации по предметам совместного  ведения;

- правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  граждан, органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления по решению вопросов  местного значения. Здесь также  речь идет о детализации процедур  реализации вопросов местного  значения прежде всего в отраслевых  нормативных актах;

- правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления при осуществлении  отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается  в принятии нормативных актов,  регулирующих реализацию органами  и должностными лицами местного  самоуправления отдельных государственных  полномочий.

Закон о местном самоуправлении также допускает возможность  осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в  отношении муниципальных образований  и органов местного самоуправления. Однако это возможно лишь только в  случаях и порядке, установленных  Конституцией РФ и федеральными законами. При этом действующим законодательством  предусмотрен только один случай осуществления  контроля органов государственной  власти за органами местного самоуправления – контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.

Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления, то они в целом  аналогичны изложенным выше. Следует отметить, что, во-первых, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются ведением субъектов, их полномочиями совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами; во-вторых, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается Законом о местном самоуправлении. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12); передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19); определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34); определять дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37); устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58); определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63) и т.д.

В реальности взаимодействие между государством и местным  самоуправлением осуществляется сразу  по многим направлениям. В связи  с этим структурно-функциональные связи  между органами государственной  власти и местного самоуправления носят  многосторонний характер. Можно выделить следующие основные формы взаимодействия между органами государственной  власти и местного самоуправления:

   1. правовое государственное  регулирование местного самоуправления;

   2. информационное  обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов  местного самоуправления с проектам  нормативных правовых актов органов  государственной власти, затрагивающих  интересы местного самоуправления;

   3. обращения органов  и должностных лиц местного  самоуправления в органы государственной  власти и к государственным  должностным лицам;

   4. реализация представительными  органами местного самоуправления  права законодательной инициативы  в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

   5. участие органов  государственной власти и государственных  должностных лиц в формировании  органов местного самоуправления  и назначении должностных лиц  местного самоуправления в случаях,  установленных законом;

   6. участие государственных  должностных лиц в заседаниях  представительных органов местного  самоуправления;

   7. создание совместных  координационных, консультационных, совещательных и других рабочих  органов как временных, так  и постоянно действующих;

   8. совместная реализация  органами государственной власти  и местного самоуправления различных  программ, в том числе их совместное  финансирование;

   9. реализация органами  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий;

   10.  временное осуществление  полномочий местного самоуправления  органами государственной власти;

   11.  контроль и  надзор органов государственной  власти за деятельностью органов  местного самоуправления;

   12.  отмена судами  незаконных действий и решений  органов и должностных лиц  местного самоуправления.

Таким образом, органы государственного управления и органы местного самоуправления можно рассматривать как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность  общества как единого целого. Чем  больше государство, тем труднее  ограничиться централизованным чиновничьим  управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в  общее управление.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Несмотря на то, что самоуправляющиеся  местные территориальные объединения  подконтрольны государству, они  являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими  с государством в юридические  отношения, имеющие в отношении  к нему права и обязанности. Местные  территориальные объединения, хотя и подчинены государству, но не поглощаются  им, не теряют своей особенности, не служат только лишь органами государства. В соответствии со ст. 12 Конституции  РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти.

Самостоятельность самоуправляющихся  местных территориальных объединений  выражается, прежде всего, в том, что  они (как и отдельные граждане) могут иметь свои особые гражданские  права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные  отношения. Эта имущественная правоспособность местных территориальных образований  придает им самостоятельность в  отношении к государству, но сама по себе еще не устанавливает самоуправления. Представляется, что субъектами самоуправления независимые местные территориальные  объединения становятся лишь в той  мере, в какой государство возлагает  на них осуществление части своих  функций, т.е. функций государственного управления (ст. 132. Конституции РФ).

Органы местного самоуправления обязаны выполнять возложенные  на них государством функции и  нести ответственность, как перед  государством, так и перед избирателями.

Местные органы самоуправления в отличие от государственных  учреждений создаются не только для  осуществления функций государственного управления, но могут иметь и имеют  свои особые интересы, отличающиеся от общих интересов государства. Между  интересами государства и местного самоуправления возможны противоречия, приводящие к необходимости их разрешения на основе юридических норм. Именно поэтому отношения государства  и органов местного самоуправления получают характер юридических отношений.

Государство следит не только за тем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили за пределы предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно  выполняли возложенные на них  функции управления и пользовались в полной мере предоставленной им властью в интересах и населения в целом, и отдельного человека и гражданина, обеспечивая, как это установлено Конституцией РФ, его права и свободы.

Объективные условия современного этапа политического и социально-экономического развития нашей страны (незавершенность  государственно-правовой реформы, отсутствие стабильной нормативной базы формирования органов местного самоуправления, неустойчивая политическая и экономическая ситуация в стране, сравнительно невысокий  уровень правовой культуры населения) не позволяют выработать законченную  концепцию распределения компетенции  между центром и регионами, между  государством и органами местного самоуправления, не позволяют разработать такую  схему взаимоотношения между  ними и государством, которая бы в оптимальной мере отвечала как  интересам местного населения, так  и интересам всего народа Российской Федерации.