Налоговая политика

1 Теоретические основы  налоговой политики

1.1 Налоговая политика: цели, функции и  методы её осуществления 

     Основными понятиями налоговой политики являются «эффективная налоговая нагрузка», «налоговая капитализация», и «оптимальное налогообложение».

     Понятие «эффективная налоговая нагрузка» отвечает на вопрос, кто реально несет бремя того или иного налога и, соответственно, кто выигрывает от его отмены или снижения.

     В экономической науке для исследования этого вопроса используются понятия  «носитель налога» и «переложение налогов». Под первым понимается лицо, которое реально теряет часть своего дохода (имущества) при применении данного налога, а второе используется для оценки экономических обстоятельств (текущих условий рыночной конъюнктуры, положения и роли контрагентов на рынке данного товара или услуги, степени государственного регулирования этого рынка, вмешательства в цены и т.д.), определяющих возможности номинального) формального (плательщика налога разделить бремя платежей по нему с другими участниками (агентами) экономического оборота.

     С предложением налогов связан хорошо известный закон связи налогов  с ценами, гласящих, что с повышением ставок налогов растут цены, а при  снижении этих ставок – растут прибыли (иначе говоря, цены товаров «эластичны»  повышению налогов, но не «эластичны» их снижению; прибыли «эластичны» снижению налогов, но не «эластичны» повышению налогов; заработные платы не «эластичны» любому изменению налоговых ставок). Эффект предложения налогов, который не всегда учитывается законодателем, часто является «виновником» отсутствия ожидаемой реакции экономических агентов на вводимое в отношение них снижение налогов. Так, по расчетам британских экономистов, большая часть выгод от предоставления налоговых льгот на выплату процентов по ипотечным кредитам присваивается кредиторами (банками), а не покупателями жилья – пользователями этих кредиторов.

     Под «налоговой капитализацией» понимается проявление побочного, непрямого эффекта  от снижения налогов (введения льготы по налогам), выражающего в приросте капитала у всех участников рынка конкретного товара, включая и не пользующихся непосредственно выгодами этой льготы.

     Экономическая природа этого эффекта состоит  в том, что после введения налоговой  льготы для какого-то сектора рынка  этот сектор становится относительно более привлекателен для инвесторов; в него начинают интенсивно притекать новые капиталы и, соответственно, увеличивается рыночная стоимость уже задействованных в этом секторе производственных и коммерческих активов. Рынок хорошо знаком с таким эффектом, поэтому объявление о возможности введения налоговых льгот для какого-то конкретного сектора рынка немедленно вызывает скупку спекулянтами пакетов акций предприятий, действующих в этом секторе.

     «Оптимальность  налогообложения» принято оценивать с точки зрения общего эффекта для благосостояния общества и выгод для определенного налогоплательщика (экономического агента).

     Выгоды  от налогообложения для конкретного  налогоплательщика являются простым  обратным отражением минимизации негативных стимулов налога (на самом деле любой налог несет исключительно негативные эффекты – вопрос лишь в том, насколько они высоки и как могут быть снижены или переложены на других агентов экономических отношений). Поэтому в науке экономическую сущность налога часто как «абсолютное зло», имея в виду, что всякий налог уменьшает потребительные или производительные возможности общества.

     В современных условиях с радикальным  изменением роли государства в жизни  общества налоги не могут получить такую однозначную оценку. Сейчас критически важно не столько то, с кого, как и в каких размерах берутся налоги, а то, на какие цели они расходуются.

     Для правильного ответа на этот вопрос необходимо ввести понятие «чистое  налоговое бремя» (для общества в  целом, для отдельных категорий  налогоплательщиков и для каждого налогоплательщика или домохозяйства в отдельности), которое будет рассчитываться не просто как сумма всех налогов или как результат деления суммы собранных налогов на число налогоплательщиков, но как разность между уплаченными гражданами государству налогами и полученными гражданами от того же государства финансовыми средствами (или иными материальными благами).

     При оценке оптимальности налогообложения  на основе использования этого понятия  ставится под сомнение вроде бы «однозначный» вывод, что налоговое бремя население всегда выше в том государстве, где больше собирается налогов. Например, если в Дании доля налогов в ВВП временами превышает 50%, а в Индонезии обычно держится в пределах 30%, вывод о том, что налоговое бремя для всех датчан в целом выше, чем для индонезийцев, будет ошибочным. На самом деле в Дании двух третей всех собранных налоговых доходов возвращается населению (в форме прямых социальных выплат или в виде предоставления иных социальных и материальных благ), тогда как в Индонезии на эти цели расходуется менее одной четверти.

     Цели  и задачи налоговой политики могут  различаться в зависимости от конкретного исторического периода  и от конкретных обстоятельств и  социально-экономических условий  каждой страны. В прошлом налоги использовались главным образом в фискальных целях – как средства сбора средств на содержание государственного аппарата (монарха) и армии. В современном периоде налоги широко используются как средство реализации и поддержки общей социально-экономической политики. Хотя основной эффект налогообложения реализуется вне сферы налоговых отношений (важно не то, как собираются налоги, а то, как и на какие цели расходуются налоговые поступления), современные налоги уже только по факту высокого уровня налоговых изъятий неизбежно должны оказывать заметное влияние на социально-экономические процессы в отдельных странах и в мире в целом. При этом влияние может быть позитивным и негативным, и этот результат целиком зависит от того, насколько цели и задачи налоговой политики соответствуют целям и задачам проводимой в данной стране общей социально-экономической политики.

     В современном мире можно выделить две основные модели налоговой политики. Одну можно назвать либерально-ограниченной, другую – социально-напряженной.

     Первая  модель характерна для стран, основной целью экономической политики которых  является наращивание (восстановление) производства товаров, выход и экспансия  на новых внешних рынках, рост доходов  населения за счет частной инициативы самих граждан. В рамка этой модели жестко ограничивается доля налоговых изъятий (при соответствующем ограничении социальных льгот и гарантий), предоставляются широкие налоговые льготы для инвестиций в производственном секторе, власти не стремятся вмешиваться в регулирование частнопредпринимательской деятельности и воздерживаются от предоставления особых гарантий участникам рыночных отношений (в виде минимума заработной платы, гарантий от увольнений, выплаты пособий по безработице, страхования вкладов в банках и т.д.). Основными целями государственной политики выдвигаются стабильность национальной валюты, всемерное поощрение экспорта труда (товаров с высокой долей добавленной стоимости, а также ограничение роста внешнего долга.

     Такой модели налоговой политики придерживались Германия и Япония в период их послевоенного восстановления, а раньше – Россия и США (на рубеже XIX-XX вв.). В последние годы такой модели следует страны Юго-Восточной Азии, Бразилия, Мексика, Индия, Китай и др.

     Вторая  модель сформировалась в практике высокоразвитых стран, которые стремятся (или вынуждены) поддерживать высокие стандарты социальных гарантий и борются за сохранение своих конкурентных позиций на мировом рынке. Для таких стран пределы традиционного роста уже достигнуты (существующие в этих странах производства страдают от недогрузки мощностей по причине ограниченного спроса) и их больше занимают проблемы структурной перестройки экономики (ликвидация низкоконкурентных производств и захват приоритетных позиций на рынках высокотехнологичной продукции).

     Соответственно в своей экономической политике они выстраивают следующую иерархию приоритетов: приоритеты «первой категории» - поддержание высокого платежеспособного потребительского спроса, обеспечение занятости и сокращение неравенства в распределении доходов и приоритеты «второй категории» - поддержание высокого экспорта товаров и услуг, экспансия на мировом рынке капиталов, разработка и проведение целенаправленной структурной политики. В борьбе за обеспечение этих приоритетов используются такие инструменты, как манипулирование курсов национальной валюты, поощрение экспансии финансового капитала, ускоренное развитие фондовых рынков, концентрация передовых знаний и технологий (в их носителей) в своих национальных границах. Наращивание внешнего долга рассматривается как средство дешевого (или вовсе бесплатного) использования финансовых ресурсов всего остального мира.

     Следуя  этим приоритетам, власти этих стран  определяют цели и средства своей  налоговой политики. Среди них:

     1) высокие ставки налогов, с помощью  которых обеспечивается ограничение производства и перемещение доходов от более богатых слоев населения (которые склонны излишки своих доходов вывозить за границу) к более бедным (увеличивая таким образом их платежеспособный спрос, направляемый в первую очередь на продукты местного производства);

     2) введение налога на добавленную  стоимость, который менее обременителен  для торговых, спекулятивных операций (с быстрым денежным оборотом) и особенно чувствителен для  «тяжелых», материало- и капиталоемких  производств;

     3) устранение налоговых ограничений  на международную миграцию капиталов  в целях контроля над инвестиционной  политикой других стран;

     4) применение для регулирования  своих налоговых отношений с  другими странами модели налогового  соглашения ОЭСР, которая крайне благоприятствует именно странам – экспортерам капитала;

     5) высокие нормы и ставки социальных  налогов с целью поддержания  громоздкой и низкоэластичной  системы социального страхования  и обеспечения.

     Правильный  выбор объектов налогообложения  как по применяемым налоговым режимам (по видам налогов, по их структуре и по месту применения), так и по размерам налоговых платежей определяет успех или неуспех налоговой политики, а в конечном счете – и общий успех или неуспех политики того или иного правительства. М.Тэтчер потеряла свою ведущую роль в политической жизни Великобритании из-за попытки введения уравнительного подушного налога. Редактор влиятельного британского журнала «Налоговые исследования» профессор Майкл Девере замечает, что в современной жизни «выборы выигрывает и проигрывает налоговая политика».

     По  экономическим критериям налоги принято делить на две категории  – прямые и косвенные. Это деление  налогов подразумевает, с одной  стороны, налогообложение доходов, с другой – расходов. Граница  между прямыми и косвенными налогами условна и зависит от возможностей переложения этих налогов. Предпочтение, отдаваемое в той или иной стране разным категориям и видам налогов, зависит от многих факторов, начиная с удобства сбора и кончая политическими соображениями, связанными с психологией налогоплательщиков. Правда, для последних десятилетий характерно, что приоритет отдает учету влияние налогов на темпы развития экономики. 
 

     1.2 Инструменты реализации  налоговой политики

     Наиболее  заметным феноменом современного периода в развитии налогообложения является переход от отдельных налогов к системам налогов (от частных налогов – к системным налогам). В этот период получило развитие тенденция объединения сходных налогов в порядке приведения к единым общим правилам, единым режимам обложения и отчетности и т.д., вплоть до их слияния в единую системообразующую форму налога. Таким образом, системные налоги отличаются от частных тем, что они либо вводят единый налоговый режим для многих различных объектов обложения, либо предполагают суммирование всех этих объектов обложения.

     Главные особенности системных налогов  состоят в том, что всякий системный  налог обычно вводится единым законодательным  актом; для такого налога устанавливается  единый порядок обложения и исчисления налоговых платежей, в рамках этого налога определяется либо единая налоговая ставка, либо четкая градация ставок, нередко вводится специальная система взаимоучета и взаимосогласования отдельных налоговых платежей, предусматривается особый порядок состыковки такого «системного» налога с его аналогами в зарубежных странах и т.д.

     Простейшим (и старейшим по времени) примером системного налога является таможенные пошлины. Они вводятся единым законом, их ставки регулируются единым таможенным тарифом, действует правило единократного взимания таможенной пошлины для каждого товара. Существует также широкая международная практика по согласованию и сближению взаимных таможенных режимов.

     Самым последним по времени примером системного налога является налог на добавленную стоимость. Этот налог введен в замену многих частных налогов типа налога с оборота, акцизов, пошлин, он имеет массовый характер, им облагается большой круг товаров и услуг. Для этого налога установлен единый режим исчисления налоговых платежей, и в большинстве применяющих его стран принят единый порядок зачета этого налога для международных операций (обложение по стандартной ставке импорта и применение нулевой ставки для экспорта). Как правило, обложение этим налогом осуществляется по единой стандартной ставке (при этом страны – члены ЕС приняли курс на переход к единой ставке этого налога), хотя некоторые страны выделяют некий круг товаров и услуг, в отношении которых применяется пониженная льготная ставка обложения. 

        Под подоходным понимается налоги, объектом обложения для которых установлены доходы физических и (или) юридических лиц. При этом подоходные налоги подразделяются на налоги, взимаемые с полной суммы дохода, и налоги с чистого (очищенного) дохода. К основным видам подоходных налогов относятся: общий подоходный налог с физических лиц (налог на доходы физических лиц) и налог на прибыль предприятий и организаций (корпорационный налог).