Проблемы и перспективы развития права на достойную жизнь

В  контексте  закрепленных  в  Пакте  прав  право  народов  свободно обеспечивать свое экономическое, социальное и культурное развитие  включает  свободу  осуществлять  экономическую,  социальную и культурную деятельность.

Обязательства государств-участников.

Статья 2.

1.  Каждое участвующее в настоящем  Пакте государство обязуется   в  индивидуальном  порядке   и  в  порядке  международной  помощи  и  сотрудничества,  в  частности  в  экономической   и технической  областях,  принять   в  максимальных  пределах имеющихся  ресурсов меры к тому, чтобы  обеспечить постепенно полное  осуществление признаваемых в  настоящем Пакте прав всеми  надлежащими  способами,  включая,  в  частности,  принятие законодательных  мер. 

2.  Участвующие  в  настоящем   Пакте  государства обязуются   гарантировать,  что  права,  провозглашенные  в настоящем  Пакте, будут осуществляться без  какой бы то ни было

дискриминации, как то в отношении расы, цвета  кожи, пола, языка, религии,  политических  или  иных  убеждений  национального  или социального происхождения, имущественного положения, рождения или  иного обстоятельства.

3.  Развивающиеся страны могут  с надлежащим учетом прав человека  и своего народного хозяйства  определять, в какой мере они   будут  гарантировать  признаваемые  в  настоящем  Пакте экономические  права лицам, не являющимся  их гражданами.

Статья 2 относится к числу наиболее важных статей Пакта, поскольку  в  ней  излагается  характер  вытекающих  из  Пакта юридических  обязательств  государств-участников  и  определяются принципы  продвижения  по  пути  осуществления  базовых  прав, содержащихся в статьях 6-15⁵.

Никакой  анализ  обязательств  в  области  экономических, социальных и культурных прав не может обойтись без рассмотрения обязательств  по  предоставлению  пользователям  соответствующего права (или  соответствующих  прав)  конкретных  гарантий  их осуществления.  Чаще  всего  эти  обязательства  распределяют  по «уровням»,  предусматривающим  обязанность  а) уважать, b) защищать,  с) поощрять и d) осуществлять все закрепленные в Пакте  права.  Каждое  из  этих  юридических  обязательств  может принимать  более  конкретные  формы  обязательств «поведения» (например,  форму  действия  или  бездействие)  и  обязательств «результата» (предусматривающих,  например,  достижение определенной цели).

«Обязуется...  принять...  меры...  всеми  надлежащими  способами, включая, в частности, принятие законодательных  мер". Это положение, закрепленное в пункте 1 статьи 2, обязывает все  государства-участники  незамедлительно  приступить  к осуществлению  мер,  обеспечивающих  полное  осуществление каждым  человеком  всех  закрепленных  в  Пакте  прав.  Во  многих случаях для  реального осуществления экономических, социальных и культурных  прав  требуется  принятие  соответствующего законодательства,  однако  принятие  одних  лишь  законов  нельзя расценить  в качестве достаточных мер на национальном уровне.  Для того  чтобы  гарантировать  эти  права  каждому  человеку,  правительства  должны принять меры в административной, судебной, политической,  экономической,  социальной  и  образовательной  областях и предпринять соответствующие  шаги по множеству других направлений.

Согласно  пункту 1  статьи 2 государства-участники  связаны юридическим  обязательством  осуществлять  в  некоторых  случаях  законодательные  инициативы,  особенно  тогда,  когда  действующие законы явно не соответствуют вытекающим из Пакта обязательствам.

Так, например, такая ситуация возникает  в тех случаях, когда тот или  иной закон соответствующей страны носит явно дискриминационный характер или однозначно влечет за собой ущемление  какого-либо из закрепленных в Пакте  прав или когда законодательство допускает возможность  нарушения  прав,  в  частности,  в  рамках  обязательств государств  не  предпринимать  каких-либо  действий.  Законы,  разрешающие  правительствам  выдворять  людей  из  их  жилищ,  выселять  их  без  должного  соблюдения  процессуальных  норм,  подлежат  пересмотру с целью приведения  национальной правовой базы в соответствие с Пактом.

"Чтобы обеспечить постепенно  полное осуществление..." Упоминаемый   в  Пакте  принцип «постепенного   характера обязательств» зачастую  неправомерно трактуется в том  смысле, что закрепленные  в   Пакте  права  подлежат  осуществлению   лишь  по достижении  государством  определенного  уровня  экономического  развития.  На  самом  деле  смысл  данного  положения   заключается вовсе  не  в   этом,  а  в  том,  что,  согласно  вышеупомянутому обязательству,  все государства-участники независимо  от степени их национального  богатства обязаны предпринимать  безотлагательные меры,  направленные  на  скорейшее  продвижение   по  пути,  целью которого  является  осуществление  экономических,  социальных  и культурных  прав.  Таким  образом,  данное  положение   ни  в  коем случае  не  следует  толковать  как   позволяющее  государствам откладывать   на  неопределенное  время   принятие  мер,  обеспечивающих  осуществление закрепленных в  Пакте прав.

Хотя некоторые права в силу самой их природы, возможно, и следовало  бы  осуществлять  исходя  скорее  из  принципа «постепенного характера  обязательств», многие излагаемые в  Пакте обязательства  однозначно  требуют  их  немедленной  реализации. В первую  очередь  это  касается  принципов  недискриминации  и  обязательства государств-участников воздерживаться от каких-либо действий,  нарушающих  экономические,  социальные  и  культурные права  или  аннулирующих  средства  правовой  или  иной  защиты  в связи с этими правами.

Считая, что между таким обязательством и ростом имеющихся в  наличии  ресурсов  нет  никакой  зависимости,  Комитет  по экономическим,  социальным  и  культурным  правам  признает необходимым  максимально  эффективно  использовать  имеющиеся ресурсы  для целей осуществления закрепленных в Пакте прав «в максимальных пределах имеющихся ресурсов».

Наряду  с  принципами «постепенного  осуществления» приведенная  выше  формулировка  также  используется  в  качестве предлога для непринятия мер по осуществлению прав.  Вместе с тем в Лимбургских принципах  осуществления Международного пакта  об экономических, социальных и культурных правах отмечается, что данное  требование  обязывает  государства-участники  обеспечивать минимум прожиточных  прав независимо от уровня экономического развития соответствующей страны.

Выражение «имеющиеся ресурсы» охватывает как внутренние ресурсы, так и  любые средства международной экономической  или технической помощи или содействия, находящиеся в распоряжении государства-участника.  При  использовании  имеющихся  ресурсов следует уделять надлежащее внимание осуществлению признанных в Пакте прав с учетом необходимости  удовлетворения прожиточных потребностей  каждого  человека  и  предоставления  ему  основного набора услуг.

«Без какой бы то ни было дискриминации». Пункт 2  статьи 2  обязывает  государства-участники  обеспечивать  судебный  надзор  и  предоставление  других  средств  правовой защиты в случаях дискриминации.  Представляется важным отметить,  что  приводимый  в  этом  пункте  перечень  признаков дискриминации  не  является  исчерпывающим,  в  связи  с  чем необходимо  пресекать  некоторые  другие  виды  неправомерной дискриминации,  оказывающей  негативное  воздействие  на осуществление  провозглашенных  в  Пакте  прав (например,  по признаку сексуальной ориентации).

Согласно  Лимбургским  принципам  дискриминацией  не считаются специальные  меры, принимаемые с единственной целью гарантировать  надлежащее  развитие  определенных  групп  или отдельных лиц, нуждающихся  в защите, с тем чтобы обеспечить им возможность равного пользования  экономическими, социальными и культурными  правами при том условии, что  такие меры не влекут за собой  создание  изолированных  систем  прав  для  различных  групп общества  и  что  их  применение  будет  прекращено  по  достижении установленной  цели.  Данное  правило  применяется,  например,  в процессе  реализации  программ  по  борьбе  с  последствиями  дискриминации.

Настоящее  положение  не  только  обязывает  правительства воздерживаться от дискриминационных форм поведения  и вносить изменения в законы и процедуры, допускающие дискриминацию, но и  налагает  на  государства-участники  обязательство  запрещать частным  лицам  и  учреждениям (третьим  сторонам)  практиковать дискриминацию  в любой сфере общественной жизни.

Построение  системы  социальных  прав человека  и  гражданина  Российской Федерации должно опираться  на анализ норм действующего  до  сих  пор  советского  законодательства, нормативно-правовых актов РФ и норм, вытекающих из ратифицированных РФ международных  договоров  в  соответствии  с  п. 4 ст. 15 и п. 1 ст. 17 Конституции РФ. Нормативно-правовые  акты,  принятые  после 1993 г., все в большей степени  ориентируются  на  те модели  социальных  прав,  которые представлены  в  законодательстве  зарубежных стран и в международном праве.

Учет  позитивного  советского  опыта классификации и немногочисленных современных вариантов обобщения  позволяет выводить систему социальных прав из синтеза международных норм, норм российской Конституции и соответствующих  отраслевых законов в области  социальных прав и на этой основе выделить в ней следующие группы прав:

1) социальные  права  в   области  трудовых отношений,  связанные с удовлетворением   потребности  человека  в   средствах существования и охране  труда;

2) права, гарантирующие каждому  достойный уровень жизни и  развитие;

3) права на  социальное обеспечение,  связанные с особой защитой  отдельных слоев населения.

Социальные права, связанные с  удовлетворением  потребности  человека  в  труде  как источнике  средств,  необходимых  для  существования  его и его семьи, в большинстве  конституций  современности  и  международных документах определены через право на труд.

Согласно  тем  целям  и  средствам,  которые характерны  для  социального  права  на  труд, целесообразно  видеть в нем несколько составляющих: а) права, связанные с  защитой  от безработицы; б) права, гарантирующие  соответствие  доходов  необходимым  расходам; в) права в области охраны труда.

Что касается социальных прав, гарантирующих  каждому достойный уровень жизни  и развитие,  то следует признать, что это  важнейший элемент  правового статуса личности.

В современный период ст. 11 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах связывает право  на достойный жизненный уровень  с реальным уровнем  материального  благосостояния,  с  обеспеченностью  людей товарами и услугами (определяет  качество жизни),  с  определенной продолжительностью жизни как обобщающим выражением социального благополучия.

Та важность, которой обладают правомочия граждан в сфере услуг, побуждает  к позитивному восприятию попыток  создания концепции права на обслуживание, а также права на социальное обслуживание, отличное от права на социальное обеспечение.⁶

У истоков права на обслуживание в советском правоведении стоял  А.Ю. Кабалкин, в трудах которого⁷  право на обслуживание состояло из двух взаимосвязанных подсистем:

1) право на  социальное обслуживание, выражающееся в реализации права  на охрану здоровья,  права   на  образование,  права  на  пользование достижениями культуры  и права на разнообразные услуги  для социально незащищенных граждан;

2) право на социально необходимые  услуги: юридические, страховые,  в сфере  торговли (в том  числе кредиты, льготы, преимущественные  права для отдельных категорий  лиц,  общественное  питание,  служба  быта, жилье, транспорт и связь).

На конституционном уровне в  РФ не закреплено социальное право  на обслуживание, хотя эта идея давно  уже  воспринята и зарубежным законодательством, и отечественной наукой во многих исследованиях.⁸

В российском же законодательстве значение права на обслуживание и права  на социальное обслуживание также пока не получило должного отражения. С советских  времен осталось множество нормативных  актов, регламентирующих  деятельность  в  сфере быта, обслуживания, но характер этих актов указывает лишь на административно-правовые отношения в данных сферах.

Из обязанности государства  обеспечить прожиточный минимум  вытекают многие права, отдельно не предусмотренные  российским законодательством, но признанные мировым сообществом: право каждого  на достаточное (или, в соответствии со ст. 10 Декларации социального прогресса  и развития, – «надлежащее») питание; жилище (ст. 11 Международного Пакта  об экономических, социальных и культурных правах);  право  быть  свободным  от нищеты и социальной изоляции (п. 25 Венской декларации и программы  действий).⁹

Таким образом, из института прожиточного минимума вытекает обязанность государства  обеспечить каждому гражданину минимальный  стандарт достойной жизни, определяемый как обеспеченность материальными  благами и услугами на уровне возможностей современного развитого общества.

В Конституции РФ 1993 г. право на доступность важнейших благ и  услуг не закреплено, а присутствие  его отдельных элементов в  статьях Конституции незначительно. Так, в ст. 43 гарантируется общедоступность  лишь довузовского образования в  государственных и муниципальных  учреждениях и на предприятиях. Доступность  жилища гарантируется в ч. 3 ст. 40 лишь малоимущим и другим указанным  в  законе  нуждающимся  гражданам.

Нормальная жизнедеятельность  человека не может протекать без  возможности жить в благоустроенном  жилище. В советской науке  право  на жилище  нередко  отождествлялось  с правом на жилую площадь, предоставляемую  государственными  органами  достаточно произвольно, в зависимости от разновидностей жилого фонда в данной местности  или у данного предприятия.¹⁰

Современное  российское  законодательство устранило  тот  недостаток  советского  права, который отрицал естественную природу этого  права,  провозгласив  его  как  неотчуждаемое право  каждого (ч. 2 ст. 17, ч. l ст. 40 Конституции  РФ).