Традиционные и современные концепции сущности государства

Первой социальную природу  своего государства зафиксировала  Федеративная Республика Германия, записав  в 1949 г. в свою конституцию, что «Федеративная  Республика Германия является демократическим  и социальным правовым федеративным государством». Это означало, что  государство в своей деятельности должно подчиняться принципу социальности, что означает обязанность правительства  осуществлять политику, направленную на обеспечение достойного человека уровня жизни, удовлетворение основных жизненных потребностей всех социальных групп. В 1958 г. статус социального государства  ввела Франция, в 1972 г. - Швейцария, в 1975 г. - Швеция, в 1978 г. - Испания и Турция. Цели социального государства провозглашены в программных документах многих политических партий.

Социальные функции государства  и его социальный статус закреплены в целом ряде международных документов: ст. 55 Устава ООН; ст. 1-а и 1-б Устава Совета Европы; Пакте об экономических, социальных и культурных правах 1973 г.; Итоговом документе саммита 1995 г. по человеческому измерению в  Копенгагене.

Несмотря на содержательную близость понятий «социальное государство» и «государство благоденствия», развитие каждого из этих понятий и соотношение  между ними претерпели со временем определенные изменения, отражающие объективные  условия цивилизационного развития и национальную практику государственного строительства.

Особенно наглядно различие в трактовке социального государства  проявилось в период с 60-х по 90-е  гг. ХХ в., когда на смену понятию «государство благоденствия» пришло понятие «государство всеобщего благоденствия».

В отличие от предыдущих форм государство всеобщего благоденствия  нацелено на достижение относительно равного высокого уровня качества жизни  всего населения. Эта идея стала  доминирующей в идеологии и социальной практике развитых государств, а понятие  «государство всеобщего благоденствия» в этот период стало ведущим, распространившись  и на предыдущие этапы.

Период с конца 50-х гг. и до середины 80-х гг. ХХ в. можно  обозначить как этап государства  всеобщего благоденствия - четвертый  этап в развитии социального государства.

Однако в официальной  политике в этот период продолжается доминирующее употребление термина  «социальное государство». Это связано  с двумя причинами. Во-первых, термин «социальное государство» как исторически  более раннее и наиболее устоявшееся  понятие становится обобщенным родовым  понятием всего синонимического  ряда, обозначающего данный государственный тип. Во-вторых, социальное государство всегда воспринималось как отрицание в отличие от государства всеобщего благоденствия, принципа всеобщей компенсации и было более нейтральным, менее связанным с трудно выполнимыми обязательствами государства, а тем самым политически более предпочтительным.

Идея государства всеобщего  благоденствия возникла на базе резкого  повышения уровня жизни развитых стран в 50-60-е гг., когда система  страхования социальных рисков практически  полностью компенсировала неопределенность будущего. С одной стороны, государство  всеобщего благоденствия наилучшим  образом обеспечивало сплоченность общества и реализацию основных социалистических принципов. Взяв на себя новую, по сравнению  с предшествующими периодами, функцию  обеспечения высокого уровня жизни  всех членов общества, государство  сделало эту функцию доминирующей, подчинив ей все другие социальные, экономические и политические задачи. Государство всеобщего благоденствия  явилось продуктом логической завершенности  системы социального страхования, обеспечившей максимальную социализацию традиционных рисков, в том числе  главного - риска потери доходов.

В теоретическом плане  переход к государству всеобщего  благоденствия означал отказ  от бисмарковской модели социального  государства, построенной на принципах  солидарности и коммутативной справедливости, и переход к реализации принципов  распределительной справедливости. Если коммутативная справедливость «заключается в равенстве прав («формальном»), она основывается на принципе взаимности и соответствует максиме «воздать каждому по заслугам»; соотносится  с идеалом «справедливого вознаграждения», предполагающим, что каждый получает соответственно своему вкладу (например, выплата пособий рассматривается  как возмещение взносов). Справедливость же распределительная или корректирующая нацелена на равенство экономическое («реальное»). Такая справедливость основана на принципе перераспределения  благ между богатыми и бедными  и соответствует максиме «каждому по потребности». Если коммутативная справедливость может осуществляться без посредничества политики (по принципу договора или страхования), то справедливость перераспределительная требует вмешательства какого-либо государственного органа». Система социального страхования государства всеобщего благоденствия отождествляет принцип равенства и механизм перераспределения через гипертрофированное понимание солидарности, возведя его в догмат. Солидарность как цель общества сделала функцию перераспределения главной функцией государства.

В это же время развились  и иные модели социального государства, не подпадающие под определение  «государство всеобщего благоденствия».

Одна из таких моделей, которую П. Розанваллон назвал «обществом всеобщего возмещения убытков», представлена в США.

Исторически обусловленный  акцент на либеральных ценностях  протестантской морали и абсолютизация  гражданских прав и свобод привели  к приоритету принципа возмещения ущерба относительно принципа солидарности. В этом случае справедливость понимается как компенсация и возмещение ущерба. Социальные риски в этом случае подменяются понятием «жертва». Это объясняется тем, что в  любом «несчастном случае» находится  виновный - либо человек, либо система. Только добившись признания себя жертвой, человек получает право  на компенсацию. Практика реализации данного  принципа привела к тенденции  переориентации индивидуального подхода  в социальной поддержке к групповому подходу. Выдвигая себя в качестве жертвы, отдельные социальные группы добиваются социальной помощи и бюджетных трансфертов. При этом распространена практика расширенного представления об ущербе, к которому может относиться и несправедливость, допущенная по отношению к прошлым  поколениям. Так, в 1985 г. Верховный суд  США принял решение о выплате  компенсации детям японцев, интернированных  в американских лагерях.

С 1989 г. этот принцип широко внедряется и в российское социальное законодательство, вступая в сложные  коллизии с системой социальной защиты, базирующейся на принципах солидарности.

С точки зрения функций  государства и принцип солидарности, и принцип возмещения ущерба одинаково  реализуются через принятие государством на себя определенной социальной ответственности. Однако различная природа этой ответственности  и соответственно разные способы  перераспределения общественного  богатства обусловливают несхожие механизмы социальной политики и  могут вызывать противоположное  отношение общества.

С конца 70-х гг. ХХ в. начинает нарастать критика государства  всеобщего благоденствия, которая  в середине 80-х гг. становится лавинообразной и многосторонней. Критике были подвергнуты  как практика государства всеобщего  благоденствия, так и его теоретические  и идеологические основы.

Направленность государства  всеобщего благоденствия на обеспечение  единого для всех членов общества постоянно повышающегося уровня жизни столкнулась с экономическими, демографическими и цивилизационными ограничениями и кризисом механизма  страхования.

Наиболее очевидным и  часто рассматриваемым в качестве основного стал финансовый кризис социального  государства этого периода. Начиная  с 70-х гг. расходы на социальное обеспечение  во многих странах ежегодно растут более быстрыми темпами, чем доходы, что потребовало повсеместного  повышения налогов и обязательных взносов в систему социального  обеспечения. Например, для Франции  соотношение роста расходов на 7-8% ежегодно и ежегодного роста доходов  на 1-3% привело к тому, что доля налогов и страховых взносов  в ВВП, остававшаяся практически  на одном уровне на протяжении «тридцати  славных лет», за период с 1975 по 1985 г. повысилась с 35 до 45 %.

Усиленные существенным ростом весьма затратного бюрократического аппарата, обслуживающего социальные функции  государства, замедлением экономического роста мировой экономики и  ухудшением демографической ситуации проблемы экономического обеспечения функций государства всеобщего благоденствия становятся трудноразрешимыми.

Увеличение нагрузки на экономику, в свою очередь, стало тормозом ее эффективности и потребовало  снижения бремени обязательных взносов  и налогов, что привело к частичному сокращению социальных программ и пособий, а самое главное - к реформе  социальной политики государств, которая  в дальнейшем выразилась в пересмотре принципов, функций и механизмов социальной деятельности.

В целом этот пятый этап развития социального государства  с начала 80-х по середину 90-х гг. ХХ в. можно обозначить как этап деструкции и кризиса государства всеобщего  благоденствия.

В этот период подвергается сомнению эффективность сложившейся  системы перераспределения благ; солидарный принцип социального  страхования теряет свою универсальность  и перестает быть эффективным  для целого ряда рисков; появляются новые значимые социальные риски, требующие  новых способов компенсаций; традиционная концепция социальных прав подвергается пересмотру, появляются новые, массовые социальные категории, требующие защиты; формируется новая идеология  социальной помощи; изменяются роль и  социальные функции государства.

Нужно отметить, что новые  социальные вызовы усилили роль государства  и привели к развитию его социальных функций.

Рассматривая проблему кризиса  социального государства в последние  три десятилетия, остановимся на том, что принципиально отличает данный период от предшествующего и  определяет в будущем перспективу  развития социального государства, и прежде всего его функциональной структуры.

Во-первых, это кризис всей системы солидарного страхования. Лежащие в основе государства  всеобщего благоденствия принципы солидарности и справедливости основываются на представлении о случайности  и равновероятности всевозможных рисков для всех граждан, что не соответствует современным реалиям.

Страхование, реализующееся  через социализацию рисков, не может  быть применимо к рискам катастроф (наводнения, землетрясения, засухи, крупные  техногенные аварии и др.) и к  рискам, которым подвержена значительная часть общества (длительная безработица, кризис пенсионного обеспечения  и пр.). Усиливающаяся дифференциация общества привела в конце ХХ в. к сегментации системы страхования и развитию корпоративных и социально-профессиональных интересов, подрывающих принцип солидарности. Повышение роли вертикального перераспределения между группами граждан с различными доходами вопреки изначально заложенному в страховании горизонтальному перераспределению и разрыв связи между величиной взносов и уровнем социальных выплат, а также предоставление пособий группам населения, вообще не платившим социальных взносов, породил и негативное отношение к принципам социального страхования. Ухудшение экономической и демографической ситуации, стремление государства стимулировать экономику за счет снижения обязательных социальных взносов приводят к недостаточности страховых социальных фондов, наполнение которых в критической ситуации государство вынуждено брать на себя, что ведет к искажению принципов финансирования социальных выплат и замене принципа солидарности принципом возмещения ущерба.⁷

Вторым фактором кризиса  государства всеобщего благоденствия  стало противоречие между растущими  социальными отчислениями и объективной  необходимостью снижения налоговой  нагрузки на бизнес. Либерализация  экономики вступила в противоречие с действительностью государства  всеобщего благоденствия и определила негативное к нему отношение многих экономистов и политиков.

Критика государства всеобщего  благоденствия опирается и на возрастающий разрыв между численностью плательщиков социальных взносов и  теми, кто имеет право на социальное обеспечение, что связано с демографической ситуацией, и с такими факторами, как безработица, увеличение доли бедных и неполные семьи.

Финансовые трудности  привели к широкому распространению  принципа адресности (селективности) социальной помощи.

Доклад Европейского сообщества 1993 г. «Социальная защита в Европе»  констатирует, что во время кризиса, когда финансовые ресурсы недостаточны, а потребности возрастают, возникает  необходимость в целенаправленном предоставлении пособий наиболее нуждающимся  гражданам. В настоящее время  адресность пособий распространена на большинство стран, причем величина их меняется в зависимости от доходов  или общего уровня обеспеченности.

Третьим важным фактором кризиса  государства всеобщего благоденствия  стала ускоренная модернизация производства 1980-1990 гг., которая привела к ликвидации существовавшей до того времени системы  социальной опеки в форме политики полной занятости, что и подорвало  социальный контракт 60-х гг.⁸

В этой связи надо отметить, что с середины 90-х гг. ХХ в. в  ситуации, с одной стороны, наступления  либеральных идей, а с другой - усиления социальной роли государства  и выдвигаемых обществом требований повышения эффективности социальной политики формируются новые представления  о социальном государстве как  механизме снятия противоречий между  законами рынка и социальными  целями.

В отличие от государства  всеобщего благоденствия современное  социальное государство стремится  отказаться от своей патерналистской  роли, ориентировано на устранение иждивенчества и на создание благоприятных  социальных условий прежде всего через социально ориентированное рыночное хозяйство.

Начавшийся в середине 90-х гг. новый этап развития социального  государства можно обозначить как  этап либерального социального государства.

Таким образом, анализ представлений  о социальном государстве позволяет  нам представить следующую периодизацию его развития: