Курс лекций по дисциплине "История парламентаризма"

- слабость взаимодействия представительных  и исполнительных органов на  местном (в особенности) и региональном  уровнях;

- недостатки кадровой селекции  депутатского корпуса ввиду несовершенства  выборных процедур.

К дискуссионным вопросам можно отнести проблемы ответственности депутатов и бикамерализма Парламента.  Проблема связанности депутата императивным мандатом до сих пор не получила однозначного решения и в конституционном праве других государств. К примеру, в ФРГ применяется  смешанный подход: депутаты бундестага (нижней палаты парламента) располагают косвенным мандатом, а депутаты будесрата (верхней палаты) - императивным. Свои  преимущества  и  недостатки имеются также у однопалатной и двухпалатной систем парламента, но в мировой практике обе они признаны соответствующими демократическим нормам. Соответственно, разные мнения об оптимальной структуре Парламента имеются также и у отечественных политических сил.

Следует отметить, что указанные проблемы возникли не из-за конституционных ошибок, а в результате изменения объективной общественно-политической и социально-экономической ситуации в последние годы.

В этой связи на фоне выхода республики на качественно новый этап своего развития становится очевидным, что реформирование представительной власти (и шире - политическая модернизация в целом) отражает уже текущие потребности политического развития страны.

2. Реформа органов представительной власти, проведенная в ре-зультате конституционных изменений 2007 г., была детерминирована теми же факторами, которыми была вызвана необходимость общей модернизации существующей  политической  системы РК.

К их числу относились:

- системная диспропорция между  уровнем базисных экономических  и политических отношений в  Казахстане;

- усложнение социальной структуры  общества;

- становление и развитие плюральной  партийно-политической 

системы;

- расширение состава политико-экономической  элиты, укрепление ее влиятельности;

- конфликт интересов внутри  элитных групп;

- рост политического сознания  населения, стратификация его интересов;

- развитие элементов гражданского  общества;

- факторы внешнего давления.

Дополнительным лимитирующим обстоятельством, обостряющим необходимость проведения политических реформ, выступала проблема создания механизма транзита власти, требующегося для снижения рисков внутренней дестабилизации.

В этой связи главной целью намеченной модернизации политической системы выступало повышение динамической устойчивости этой системы и определение «правил игры» в среднесрочной перспективе.

Поэтому основная задача, которая решалась в ходе принятия конституционной реформы, состояла в выстраивании политической системы, отвечающей критериям легитимности, устойчивости, адаптивности, дееспособности, для чего предусматривалось создание совершенно новой системы  сдержек и противовесов, способных либо самостоятельно, либо в совокупности с новыми функциями Президента обеспечивать сохранение социально-политической стабильности в обществе, консенсус элит, гарантии мирного процесса политической трансформации и преемственности власти, локаизацию возможной угрозы передела собственности или сведение к минимуму ее негативных последствий.

С этой точки зрения реформа органов представительной власти представляла собой один из путей дисперсии власти с целью пере вода политической конкуренции в русло публичного пространства и  таким образом  постановки ее  результатов  под  общественный контроль, придающий им легитимность.

С другой стороны, реформирование системы репрезентативных органов власти имело и самоценность, заключающуюся в объективном продвижении Казахстана к демократическим стандартам.

Напомним, что проведение данной реформы основывалось на рекомендациях, выработанных  Государственной  комиссией  по демократизации.

Основные направления реформирования представительной влас-ти, предлагавшиеся Государственной комиссией по демократизации, заключались в следующем:

На уровне Парламента:

- переход к пропорционально-мажоритарной  системе выборов в Мажилис (50 % : 50 %);

- снижение барьера для прохождения  в Парламент по пропор-циональной системе с 7 % до 5 %;

- увеличение числа депутатов  обеих палат;

- выделение квоты национального  представительства в палатах  Парламента;

- передача ряда полномочий от  Президента Парламенту в форми-ровании  Конституционного Совета, Центральной  избирательной ко-миссии (ЦИК), Счетного комитета, контроля за их деятельностью;

- формирование Правительства парламентским  большинством;

- передача принятия республиканского  бюджета и контроля за его  исполнением в компетенцию Парламента;

- включение руководителей партийных фракций в состав Бюро Мажилиса;

- предоставление партийным фракциям  законодательной инициативы;

- введение института парламентского  расследования.

На уровне маслихатов:

- расширение полномочий маслихата  по формированию местного бюджета  и контролю за его исполнением;

- введение пропорционально-мажоритарной  системы выборо в маслихаты (50 % : 50 %);

- введение избираемой должности  освобожденного председателя маслихата;

-  создание маслихатов  на  областном, городском, районном уровнях  и в сельских населенных пунктах.

На уровне местного самоуправления:

- объединение в органы местного  самоуправления маслихатов и  выборных акимов;

- прямые выборы в органы местного  самоуправления;

- наделение органов местного  самоуправления самостоятельным  и исключительным бюджетом.

Кроме того, было предложено ввести для депутатов всех уровней процедуру  отзыва  в  случае  недобросовестного  исполнения  ими своих обязанностей.

Следует отметить, что из указанного перечня мер, предложенных Госкомиссией, в окончательный вариант конституционных реформ 2007 г. вошли не все. В частности, остались нереализованными пред-ложения по снижению парламентского барьера, введению института парламентского расследования, усилению партийной составляющей на выборах в маслихаты, выборности акимов, самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления.

В результате перечень изменений, касающихся функций и статуса представительной власти, внесенных в Основной Закон РК, включил в себя следующие положения:

В отношении Парламента:

- передача права на формирование бюджетов и контроль за их ис-полнением от исполнительных к представительным органам власти;

- упрощение процедур выражения  Парламентом вотума недове-рия  Правительству и отдельным министрам (простым большинством голосов, а  не 2/3 как ранее. Кроме того, вотумом недоверия Прави-тельству считается отклонение утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета);

- расширение полномочий при  согласовании вопросов кадровых  назначений;

- расширение численного состава  палат Парламента;

- переход к пропорциональной системе выборов в нижнюю палату Парламента;

-  формирование  Правительства  на  основе парламентского большинства;

- выделение парламентской квоты  для Ассамблеи народа Казахстана (9 человек - в Мажилис, 8 человек - в  Сенат);

- предоставление права законодательной деятельности Сенату в случае временного прекращения полномочий Мажилиса.

В отношении партийного представительства в Парламенте:

- предоставление права законодательной  инициативы партийным фракциям  в Мажилисе;

- укрепление партийной дисциплины депутатов;

- выдвижение кандидатуры премьер-министра  партией парламентского большинства;

- частичное финансирование партий, преодолевших парламентский барьер, из средств республиканского  бюджета.

В отношении органов местного самоуправления:

- определение маслихатов в качестве  органов местного самоуправления;

- назначаемость акимов Президентом  с согласия большинства депутатов  маслихатов соответствующих уровней (взамен эксперимента по введению  выборности акимов);

- упрощение процедур выражения маслихатами вотума недоверия исполнительным органам власти и отдельным ее представителям (простым большинством голосов, а не 2/3 как ранее);

- передача права на формирование  местного бюджета и контроль  за его исполнение маслихатам.

В рамках указанных изменений их последствия могут  быть сведены к следующему:

В первую очередь, это касается расширения прерогатив Парламента и маслихатов в  отношении формирования  бюджетов соответствующих уровней и контроля за их исполнением. Цель данной конституционной новеллы - повышение статуса представительной власти, отражающей интересы и политическую волю населения, и усиление общественного воздействия на деятельность исполнительных органов власти. Данным нововведением обеспечивается разделение между представительной и исполнительной ветвями власти функций формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, что усиливает транспарентность республиканских финансовых потоков и повышает ответственность исполнительных органов за своевременное исполнение бюджетных отношений.

Заметим, что ранее все эти функции в основном выполнялись исполнительной властью, что приводило к ослаблению ответственности при нарушениях исполнения бюджета. К примеру, ежегодно выявляемые Счетным комитетом Республики Казахстан нарушния в сфере исполнения бюджета  различными  министерствами, ведомствами  и  акиматами  до  сих  пор не приводили к видимым мерам воздействия на  нарушителей. Думается, что с передачей права контроля над этим процессом Парламенту вкупе с вводимой процедурой упрощенного выражения недоверия администраторам от исполнительной власти ситуация кардинально переменится.

Право формировать бюджеты окажет серьезное позитивное воздействие на повышение  эффективности государственной политики в сфере социальных отношений. Оно позволит народным избранникам более полно учитывать интересы населения, усилить социальную составляющую государственной политики.

Особое значение это будет иметь для регионального и местного уровней. В этом плане ожидаемо повышенное  внимание маслихатов к проблеме выравнивания уровней социально-экономического развития регионов, решению вопросов газификации, отопления, водной и транспортной инфраструктуры, других проблем местного значения, от которых зависит социальное благополучие населения.

С другой стороны, ответственность за рациональное составление политики государственных доходов и расходов теперь в большей степени перекладывается на плечи депутатского корпуса что в условиях выборности означает  введение народного контроля за состоянием дел в этой области.

Укреплению системы сдержек и противовесов между ветвями власти служит установление ответственности Правительства не только перед Президентом, но и перед Парламентом. В сочетании с предоставленным Парламенту правом формировать Правительство эта норма будет способствовать повышению взаимной ответственности Парламента и Правительства, расширению  политической базы  Правительства, развитию  политической культуры  партий  и общества.

С учетом того, что прецеденты противостояния между Парламентом и Правительством в истории независимого Казахстана уже были, введение данных норм выглядит вполне оправданным. Кроме того, эта мера позволит обеспечить более высокую эффективность и качество предоставляемых государственных услуг, общественную подотчетность и транспарентность деятельности исполнительных органов.

Усилению влияния Парламента на Правительство способствует также упрощенная процедура выражения недоверия как Кабинету в целом, так и его отдельным министрам простым большинством голосов депутатов. Причем теперь этим правом может воспользоваться каждая из палат Парламента в отдельности. Добавим, что усиление прерогатив Парламента при подборе и назначении членов Кабинета Министров будет означать укрепление не только персональной ответственности исполнительной власти, но и гражданской ответственности за свой электоральный выбор.

А это будет формировать уже качественно иное отношение к избирательному процессу как граждан, так и выражающих их интересы партий. На практике это приведет к укреплению  политической конкуренции, препятствующей образованию застойных явлений и ускоряющей тем самым динамику общественной жизни.