Курс лекций по дисциплине "История парламентаризма"

Одним из внешних признаков кажущегося "всесилия" парламента в период Третьей республики были частые правительственные кризисы, заканчивающиеся отставкой Совета министров. Это объяснялось тем, что при множественности партийных группировок в парламенте ни одна из них не обладала абсолютным большинством голосов, позволяющим ей сформировать однопартийное правительство.

Совет министров образовывался каждый раз в результате сложных парламентских комбинаций и блоков, в результате чего его положение не могло быть стабильным и прочным. Были случаи, когда правительство Третьей республики могло удержаться у власти всего лишь несколько недель или даже один день.

Как правило, очередной правительственный кризис влек за собой лишь частичные перестановки министров, так называемое "подштукатуривание кабинета". Ряд политических деятелей при частой смене кабинетов продолжали оставаться в составе правительства, превратившись в его завсегдатаев (Вальдек-Руссо, Комб, Клемансо и др.).

Таким образом, правительственная власть практически приобретала все большую самостоятельность по отношению к парламенту. Кроме того, постоянные смены и перестановки министров не затрагивали основ деятельности государственного административного аппарата, где существовал постоянный штат назначаемых или избираемых по конкурсу и не зависящих от смены правительства чиновников, формирующих на деле официальную политику правящих кругов. В период Третьей республики образовывались новые министерства (например, министерство колоний), увеличился контингент чиновников, который превышал уже 800 тыс. человек.

Немаловажную роль в системе органов Третьей республики играл Государственный совет, члены которого назначались президентом с согласия Совета министров. Хотя Государственный совет представлял собой совещательное учреждение по законодательным и административным делам, он обладал заметным политическим весом. Совет сохранил за собой важные функции административной юстиции - рассматривал жалобы на высших государственных чиновников и апелляции на решения низших административных судов (советов префектур в департаментах).

Бюрократическая централизация управления в Третьей республике нашла свое выражение и в усилившемся подчинении местных органов правительственной власти. Во главе администрации департамента стоял префект, назначаемый президентом, но практически подбираемый министром внутренних дел и подчиненный последнему. Выборные генеральные советы в департаментах, ведавшие вопросами чисто местного значения (строительством школ, дорог и т. п.), фактически находились в зависимости от префекта, а через него - и от центральной власти. Генеральные советы не имели своих собственных исполнительных органов и при вынесении решения должны были обращаться за помощью к префекту. Аналогичные отношения складывались между окружными советами и подчиненными префекту представителями центральной власти в округах - супрефектами. В кантонах вообще не было органов местного самоуправления, а центральную администрацию представляли специализированные чиновничьи службы (сборщики налогов, мировой судья, нотариусы и т. д.).

Низшей единицей местного самоуправления были коммуны или общины, где избирался муниципальный совет. С 1883 г. муниципальные советы получили право избирать своего главу - мэра. Однако и он сохранял двойственное положение, являясь одновременно представителем правительства и главой местной исполнительной власти. Центральная администрация часто использовала право отстранения мэров от должности и роспуска муниципальных советов.

Правящие круги Третьей республики, напуганные Парижской коммуной, установили особую систему муниципального управления для Парижа, а также для крупнейших рабочих центров - Лиона и Марселя. Столица была лишена права иметь своего мэра. Исполнительная власть в Париже была сосредоточена в руках префекта полиции и префекта департамента Сены. Префект полиции не только отвечал перед правительством за поддержание порядка в Париже и несение полицейской службы, но и осуществлял постоянное вмешательство в дела муниципалитета, вплоть до разработки муниципального бюджета.

2. Своеобразие современного французского парламентаризма заключается в том, что в тексте Конституции Франции заложены две различные возможности, или, соответственно, два способа функционирования государственного механизма Пятой Республики, условно говоря, президентский и парламентский.

Первый (президентский) реализуется, когда президентское и парламентское большинство совпадают. В этом случае глава государства назначает Премьер-министра из числа лиц, придерживающихся аналогичных с ним политических убеждений, и, как показывает практика, сам руководит правительством, сосредоточивая в своих руках огромную власть. Роль высшего представительного учреждения страны в результате оказывается весьма незначительной.

Второй (парламентский) способ отличается тем, что президентское и парламентское большинство не совпадают. При такой ситуации Президент назначает на пост Премьер-министра лицо, поддерживаемое большинством нижней палаты парламента (иначе палата тут же может объявить правительству вотум недоверия), и, соответственно, являющееся его политическим оппонентом, если не "противником". Устанавливается так называемый период их "сосуществования". Роль и значение центрального законодательного органа страны де-факто существенно возрастает, ибо именно благодаря поддержке со стороны большинства Национального Собрания Премьер-министр получает возможность реально, нередко независимо от главы государства руководить деятельностью исполнительной власти, тесня последнего на политическом олимпе.

Осуществленная в Пятой Республике "рационализация" парламентского режима, которая одним из основных своих следствий имела конституционное ограничение властных полномочий высшего законодательного органа, не может и не должна (как это зачастую делалось в нашей литературе) оцениваться в качестве явления однозначно негативного. Она была подготовлена всем ходом развития общественно-политического процесса во Франции периода Третьей (1870-1940 г.г.) и Четвертой Республик (1946-1958 г.г.).

Роль и влияние центрального представительного института в политической системе страны оказались чрезмерно ослабленными. Произошел явный крен в сторону всесилия исполнительной власти в ущерб власти законодательной. Иными словами, "золотая середина" в работе конституционного механизма современной Франции ещё не найдена, пока не достигнуто оптимальное сочетание действенности и результативности его функционирования с его демократичностью. Обеспечить подобного сочетания  возможно путем определенного изменения баланса властей, перераспределения сил в государственной системе Пятой Республики за счет прежде всего расширения прерогатив парламента. Такое расширение дает о себе знать в последние годы достаточно явственно. Это позволяет говорить о наличии соответствующей тенденции. Она реализуется двумя основными путями: сугубо практическим - посредством "захвата" высшим представительным учреждением "новых сфер влияния", усиления им своих возможностей и диверсификации средств воздействия на деятельность других политических институтов (что особенно характерно для периодов "сосуществования"); законодательным - в результате внесения изменений и дополнений в Конституцию, Регламенты палат, иные, нормативно-правовые акты.  Судя по существующей в течение ряда лет устойчивой динамике, данная тенденция, имеет благоприятные перспективы и вполне может получить в ближайшее время свое дальнейшее развитие. В этом случае французский парламент имеет все шансы существенно упрочить свое положение в системе государственных органов Франции.

Однако для современного парламентаризма Франции существенное значение в плане снижения позиций парламента сыграло то, что концепция "парламентского суверенитета", получившая свое наиболее полное воплощение в период Третьей и Четвертой Республик, была впоследствии решительно отброшена пришедшими к власти Ш. де Голлем и его сторонниками и заменена на концепцию "рационализированного парламентаризма". Цель вдохновителей и творцов ныне действующей Конституции 1958 г., состояла, главным образом, в том, чтобы преодолеть "недостатки" парламентского суверенитета, в полной мере проявившиеся на практике в нескончаемых трудностях, с которыми сталкивалось правительство при проведении своих законопроектов через центральное представительное учреждение страны, и в удручающей правительственной нестабильности. Названные недостатки были устранены, по сути, путем увеличения и усиления властных президентских и правительственных полномочий, касающихся, прежде всего воздействия на парламент. Поставленная цель оказалась достигнутой. В результате повысилась действенность функционирования всего конституционного механизма. При этом исполнительная власть не только избавилась от подчиненности и в немалой степени подконтрольности парламенту, но и существенно возвысилась над ним. Компетенция же последнего оказалась суженной, и его роль в политической системе страны - весьма ослабленной.

Можно привести множество конкретных фактов, свидетельствующих об ущемлении значения современного французского парламента, в известной мере даже о его дискриминации. Так, в частности, центральной законодательный орган Пятой Республики, в отличие от двух предыдущих, не избирает Президента, не участвует в формировании правительства; он вправе, согласно Конституции, законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов; обязан по требованию исполнительной власти проводить так называемое "блокированное голосование" по всему законодательному тексту или его части; парламент во Франции даже не является "хозяином" своей собственной повестки дня.

Этих  фактов достаточно, чтобы убедиться, что государственный институт, призванный представлять интересы всего населения, принимать законодательные акты и осуществлять контроль за исполнительной властью, оказался в современной Франции в положении, когда его возможности по осуществлению столь ответственных задач резко сузились.

Однако на сегодняшний день в целом стабильная, хорошо сбалансированная, четко работающая экономическая система, развитое гражданское общество и правовое государство, консенсус большинства населения по основным, наиболее важным вопросам общенациональной политики, а также другие бесспорно позитивные факторы общественного развития делают не только возможным, но и необходимым дальнейшую демократизацию французского конституционного механизма, и, в первую очередь, расширение прав высшего представительного учреждения.

Тема 8. Американский парламентаризм

1. Зарождение американского парламентаризма
2. Современный парламентаризм в США: характерные черты и особенности.

1.Если на Европейском континенте  парламенты возникали на основе  политико-правовой традиции, то возникновение  Конгресса США обязано своим появлением, прежде всего, революционной идеологии, а уж затем традициям, сложившимся все в той же Европе. Колониальная британская власть не только не поспевала за социально-экономическими изменениями в американских колониях, но и нередко сознательно их тормозила. В результате в 1775 г. началась война за независимость Соединенных Штатов, продолжавшаяся до 1783 г.

В самом начале этой войны 4 июля 1776 г. в Филадельфии тринадцать штатов приняли «Декларацию независимости» нового государства. Особое внимание молодое государство уделяло политическому строительству, а поскольку большинство держав того периода были монархиями, как и Великобритания, и этот опыт воспринимался негативно, то надо было обосновать необходимость республиканского строя новой страны.

Как и в революционной Англии, обоснование было найдено в Библии. Каждый человек греховен по своей природе, поэтому нельзя отдавать всю власть одному человеку, должна быть создана республиканская система, где бы законодательная, исполнительная и судебная власти были разделены и сдерживали монархические аппетиты друг друга. Каждый человек греховен, поэтому новое государство должно быть федеративным, где штаты ограничивали бы экономические и политические аппетиты центральной власти. Каждый человек греховен, поэтому в основе соблюдения прав всех и каждого в этой стране должна лежать писаная Конституция.

Все это объяснимо, так как изначально государство возникло как союз тринадцати независимых штатов, разных по величине, населению, экономическим потенциалам. Ряд политологов называют создание двухпалатного американского Конгресса «великим компромиссом». Были удовлетворены интересы малых штатов: каждый штат в верхней палате отныне был представлен двумя сенаторами, но в Палату представителей, которая изначально получила право законодательства в сфере налогообложения, конгрессмены избирались пропорционально количеству населения штата. Сначала сенаторов выбирало законодательное собрание каждого штата, но после 1913 г. все население штата получило право выбирать сенаторов. Сенаторы выбираются сроком на шесть лет, но каждые два года происходит ротация - треть состава верхней палаты обновляется. Членов Палаты представителей выбирают на два года, и их перевыборы происходят для всех одновременно. Американская парламентская система оказала существенное влияние на формирование новых парламентов в различных уголках земного шара, так как в большей степени соответствовала духу времени.

Отцы-основатели США принимали часть устраивавших американцев британских политико-правовых традиций, бытовавших в колониях, но отвергали все английское, что противоречило духу свободы новой страны.

Целом история Конгресса США начинается с Континентального конгресса, собравшегося в 1774 в Филадельфии. Первый двухпалатный конгресс современного типа был собран в 1789. В 1800 он переехал в здание Капитолия в Вашингтоне.

2. Современный парламент США -- Конгресс США (англ. United States Congress) - законодательный орган, один из трех высших федеральных органов государственной власти США. Полномочия определены Конституцией США. Конгресс является двухпалатным, состоящим из Сената и Палаты представителей. Заседает в Капитолии в Вашингтоне.

Палата представителей насчитывает 435 участвующих в голосовании членов, каждый из которых представляет свой избирательный округ и переизбирается раз в два года. Места в палате представителей распределяются среди штатов на основе численности населения.