Курс лекций по дисциплине "История парламентаризма"

Двухпалатные парламенты действуют во всех больших государствах современного мира, за исключением Китая.

В современном мире существуют также однопалатные парламенты (монокамерализм), функционирование которых свойственно государствам с унитарной формой правления (Китай, Южная Корея, Турция, Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Греция, Португалия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания). Для современной Европы однопалатный парламент является скорее исключе- нием из правил.

В некоторых случаях двухпалатный парламент действует даже в унитарных государствах. Так, например, вторую палату здесь составляет орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно- территориальных единиц (Франция, Италия, Испания, Беларусь, Казахстан, Кыргызия).

В теории конституционного права часто употребляются термины «верхняя» и «нижняя» палата, однако какого-либо законодательного закрепления они не имеют и поэтому употребляются весьма условно.

Нижние палаты парламента формируются посредством выборов и осуществляют законодательные и контрольные функции. Они непосредственно выражают интересы народа. Верхние палаты представляют интересы политико- территориальных единиц государства.

Следует иметь в виду, что роль верхней палаты может быть различной. Так, например, при осуществлении законодательных функций полномочия верхней и нижней палат становятся одинаковыми, что, в свою очередь, подчеркивает значение (силу) верхней палаты (Италия, США). То есть получается, что закон может быть принят только при наличии согласия обеих палат.

В конституционной практике существует и промежуточный вариант (смешанная система взаимоотношений между палатами).

По общему правилу, чем демократичнее формируется верхняя палата, тем она сильнее.

Палаты парламента формируются разными способами, однако чаще всего они избираются путем прямых выборов.

Конституционное законодательство допускает избрание палат посредством непрямых выборов, как правило, так формируются верхние палаты парламента. При такой форме выборов допускается избирание палаты представительными органами нижестоящего территориального уровня.

Важную роль в деятельности парламентов играют комитеты как вспомогательные органы, избираемые парламентом (палатой) и состоящие из парламентариев, содействующих палатам в осуществлении их полномочий. Комитеты, как правило, образуются на межпартийной основе в начале деятельности парламента и работают до истечения срока его полномочий.

Подчеркивая важность функционирования комитетов,ученые- государствоведы отмечают, что именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов.

В конституционной практике различают постоянные и временные комитеты. Первые создаются по отраслевому призна- ку на весь срок полномочий палаты, а вторые - после выполнения определенной задачи.

В полномочия комитетов входят права требовать информацию, вызывать на заседания и заслушивать должностных лиц, организовывать парламентские слушания и т.д. Особенно важную роль постоянные комитеты играют в предваритель- ной проработке законопроектов. Комитеты создаются отдельно по палатам, но могут образовываться и совместные комитеты обеих палат.

3. Парламент выполняет в государстве функции законотворчества, представительства, контроля за деятельностыо государетвенного аппарата, участия в формировании государственных органов, принятия бюджета и т.д.

Следует иметь в виду, что юридическим выражением функций парламента является компетенция, т.е. совокупностъ его полномочий по определенным предметам ведения. Полномочия парламента осуіцествляются в законодательной сфере, финансовой, международных отношениях, сфере формирования государственных органов и учреждений, парламентского контроля за деятельностью государственных органов и учреждений, обороны и безопасности, судебные полномочия.

Конституции зарубежных государств по-разному формулируют компетенции. Так, например, если в основном законе нет строгого определения круга вопросов ведения парламента, то это говорит о неограниченной компетенции (Великобритания). Если конституционно-правовые нормы устанавливают некоторые ограничения, то это называется относительным ограничением компетенции (США). Бывают и абсолютно ограниченные компетенции, которые характеризуются установлением строго определенного круга полномочий (Франция).

На сегодняшний день принятие нормативных актов, обладающих высшей юридической силой, - законов является важнейшим полномочием парламента. Однако прежде чем вступить в юридическую силу, закон проходит несколько важных стадий законодательного процесса.

Законодательный процесс - это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона. Законодательный процесс сосгоит из таких стадий, как внесение законопроекта; его обсуждение; принятие закона; его одобрение второй палатой (если она имеется); промульгация закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу.

Внесение законопроекта в парламент или его палату осуществляется посредством реализации права законодательной инициативы. С учетом специфики формы правления можно выделить некоторые особенноети в составе субъектов зако- нодательной инициативы. Например, в президентской республике такой инициативой обладают только парламентарии, а в парламентарных странах - правительство. В некоторых странах круг субъектов права законодательной инициативы расширяется за счет групп избирателей, государственных органов, комитетов и комиссии.

Обсуждение законопроекта - это самая объемная стадия законодательного процесса, которая  состоит из подстадий.  Прежде всего, она включает в себя работу над проектом на пленарных заседаниях палат. Такое обсуждение на пленарном заседании палат называется «чтением» законопроекта. При этом работа над законопроектом в постоянном комитете может называться «комитетской подстадией». К этому следует добавить, что комитеты могут только лишь сформулировать предложения о поправках в законопроект.

Как правило, бывают три чтения, однако исключением из правил являются Болгария, Полына, Швеция, где законопроект проходит два чтения.

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения законопроекта. Во втором чтении выслушивается доклад автора проекта и содоклад представителя постоянного комитета. На данной стадии происходит голосование по каждой статье законопроекта. В третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целях принятия его в качестве закона.

Процесс голосования составляет следующую стадию законотворчества. При этом надо иметь в виду, что если парламент двухпалатный, то стадия голосования включает в себя подстадию одобрения законопроекта второй палатой. Если же верхняя палата является сильной, то закон считается принятым парламентом лишь в том случае, когда он одобрен в идентичной редакции обеими палатами.

После принятия законопроекта парламентом он передается на подписание и обнародования главе государства.

Промульгация законопроекта - это его подписание и обнародование, осуществляющееся в определенные законом сроки. В течение этого срока глава государства может отклонить закон и тем самым наложить на него вето. Однако во многих государствах вето является отлагательным, поскольку путем повторного принятия закона квалифицированным большинством парламента оно может быть преодолено. После этого глава государства обязательно подписывает закон и публикует его. Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. Закон вступает в юридическую силу, как правило, в день официального опубликования или спустя некоторое установленное время после этого.

Некоторыми особенностями отличается процедура принятия финансовых, органических и конституционных законов.

Конституции и законы ряда зарубежных стран предусма- тривают возможность делегирования парламентом своих полномочий по принятию законов. Делегированное законодательство - это издание правителъством актов, имею-

щих силу законов, по вопросам, составляющих компетенцию парламента.

Помимо принятия законов парламент обладает полномочием, позволяющим ему участвовать в назначении высших должностных лиц государственной власти. Последнее охватывает избрание палатами своих председателей, а также руководителей парламентских комитетов и комиссий. В государствах с парламентарной формой правле- ния парламент избирает Президента, а при смешанной форме назначает или одобряет кандидатуру главы правительства, министров, судей и некоторых других должностных лиц.

Парламент принимает также участие в формировании органов конституционного контроля. 

Контрольные полномочия осуществляют парламенты любых современных государств, независимо от формы правления.

Мировая конституционная практика знает следующие виды парламентского контроля: вопросы парламентариев; интер- пелляция; парламентские расследования.

Осуществление парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти тесно связано с вопросом об ответственности этих органов. Следовательно, неблагоприятным последствием парламентского контроля может стать политическая и даже юридическая ответственность правительства. Политическая ответственность характерна как для парламентарных государств (в том числе и монархических), так и смешанных республик. Такого рода ответственность проявляется в двух формах: выражение недоверия или отказ в доверии.

Как уже отмечалось выше, ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Парламентская (юридическая) ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено парламентом от должности.

В современной конституционной практике выделяют три основных модели парламентской ответственности.

Первая модель заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом.

Вторая модель находит выражение в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение.

В рамках третьей модели обвинение выдвигается палатой парламента, а окончательное решение по нему принимает орган конституционной юстиции, который, в свою очередь, ограничивается только отстранением лица от должности.

Полномочия парламентов в бюджетной сфере. След ет иметь в виду, что подготовка бюджета и внесение проекта бюджета в парламент является прерогативой правительства. Однако принятие бюджета - это уже важнейшая компетенция парламента.

Принятие бюджета начинается с его внесения в нижнюю палату (Великобритания, США, Мексика, Португалия), поскольку верхняя палата обладает ограниченными полномочиями при обсуждении бюджета.

4. Парламент как представительный орган государственной власти состоит из установленного конституцией количества лиц, получивших статус членов парламента, обобщенно именуемых парламентариями. Однако, как правило, члены нижних палат официально называются депутатами, а в Великобритании и США - членами парламента.

Парламентский иммунитет, или неприкосновенность парламентария, заключается в том, что в период осуществления своих полномочий без согласия палаты он не может быть подвергнут как аресту, так и уголовному преследованию. Исключение из правил составляют случаи задержания на месте совершения преступления. Эти общие правила депутатского иммунитета получили закрепление в конституционном законодательстве разных стран.

Для того чтобы добиться наиболее эффективного осуществления своих программ и планов, парламентарии создают различные объединения. Чаще всего такие объединения создаются по партийному признаку, т.е. охватывают депутатов одной политической партии или блока партий. Такие объединения парламентариев обобщенно именуются «партийными парламентскими фракциями». Роль фракций в современных парламентах чрезвычайно значительна. Места в руководящих ор- ганах палаты, а также парламентских комиссиях и комитетах во многих странах распределяются пропорционально численности фракций в палате; время для выступлений часто предоставляется представителям фракций, которые имеют преимущественное право на выступление перед депутатами, во фракции не входящими.

С точки зрения организационной гарантии депутаты обладают правом на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам депутатской деятельности. Им предоставлено право на получение и распространение информации. Они обеспечиваются документами, принятыми парламентом, а также необходимыми информационными и справочными материалами. Депутаты имеют преимущественное право для выступления по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации.

К материальным гарантиям депутата можно отнести: получение ежемесячного должностного оклада и надбавок к нему; возмещение расходов, связанных с депутатской деятельностью; ежегодный оплачиваемый отпуск.

 

Тема 6. Возникновение и развитие парламентаризма  в Великобритании

1. История возникновения английского парламента.
2. Развитие парламентаризма в Англии в современное время.

Тезисы лекции:

1. Парламент Великобритании - старейший в мире. С XIII века Англия является "лабораторией" парламентских механизмов и институтов, многие из которых были заимствованы другими странами.

История английского парламента свидетельствует, что он возник в результате длительной борьбы и ряда компромиссов между королем, знатью и коммунами (городскими общинами, добившимися от феодалов прав самоуправления). Наиболее известными этапами этой борьбы был конфликт 1215 г. между королем Джоном - Иоанном Безземельным, братом Ричарда Львиное Сердце, и баронами закончившийся принятием Великой хартии вольностей. Не менее значимой была и гражданская война, разразившаяся в период правления Генриха III (1258 - 1267 гг.), которая привела к возникновению парламента (1265 г.). Именно в этом году по инициативе Симона де Монфора, графа Лейстера было созвано собрание, в которое входили по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от крупных городских коммун. Фактически это собрание должно было усилить позицию Монфора, воюющего против короля, и после гибели мятежника ему оставалось уйти в небытие. Тем не менее в 1267 г. уже сам король Генрих III собирает парламент. В 1295 году был созван «Образцовый парламент», в состав которого вошли по два представителя рыцарского сословия от 37 графств и по два представителя от городских коммун. С этого момента парламентские сессии становятся достаточно регулярными.