Разработка регламента Федеральной Налоговой Службы (ФНС) России по работе с «фирмами-однодневками»

2 Ликвидация через процедуру банкротства отсутствующего должника, которая определена Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» [8]. Данная ликвидация проводится при наличии возможности обнаружения у должника имущества, за счет которого могут быть покрыты долги, либо за счет  средств, выделенных на финансирование деятельности уполномоченного органа при осуществлении процедур банкротства [23].

Так, в соответствии с законодательством, должен выглядеть  процесс борьбы с «фирмами-однодневками»  через ФНС. Но, как известно, в  нашей стране не всегда законодательные  акты полностью воплощаются и  действуют. Есть такие «но» и в  этом процессе. Рассмотрим их более  подробно.

Во-первых, существует много недочетов в работе налоговых  органов, являющих непосредственными  исполнителями данного процесса - районных налоговых инспекций. К  примеру, во Владивостоке, в силу сложившихся  обстоятельств, наблюдается существенная неукомплектованность кадрами (в некоторых инспекциях нехватка персонала составляет более 35%). Естественно данный факт не может не отразиться на работе инспекции. Высокая текучесть кадров и нежелание молодых специалистов идти работать в налоговые инспекции не дает возможности воспитать высококвалифицированных специалистов. Таким образом, каждый работник инспекции выполняет не только свои должностные обязанности, но и делает ту работу, которую выполнять попросту некому.

Из всего  вышеизложенного можно сделать  вывод, что инспекторы, работающие в  районной налоговой инспекции, просто физически не могут выполнять  требования ФНС, изложенные в Письме ФНС России от 11 февраля 2010 г. N 3-7-07/84, т.е. проверять регистрируемые и действующие фирмы на соответствие признакам «недобросовестности».

Во-вторых, реестр «юридических лиц, которых необходимо контролировать в первую очередь (ЮЛ-КПО)» не функционирует должным образом. Исходя из сложившейся ситуации в районных налоговых инспекциях, можно предположить, что этот реестр никто не ведет.

В-третьих, не существует никакого механизма по выявлению «однодневок», кроме 77 признаков «неблагонадежности», но, по приведенным выше причинам, проверка юридических лиц на соответствие данным признакам не проводится. Существует общий порядок выявления фирм-должников, среди которых и оказываются «фирмы-однодневки».

В-четвертых, процесс ликвидации «фирм-однодневок». Как уже было рассмотрено выше, у ФНС, в соответствии с законодательством, есть две возможности ликвидировать «фирмы-однодневки»: административная ликвидация предприятия и через процедуру банкротства отсутствующего должника. Рассмотрим каждую из процедур отдельно.

Ликвидация, минуя судебный порядок, или административная ликвидация. Данный процесс ликвидации был бы наиболее приемлемым для исключения из ЕГРЮЛ выявленных «фирм-однодневок». Однако, существующие законодательные нормы не дают возможности налоговым органам реализовывать ликвидацию минуя судебный порядок.

Так, Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации» [6] (далее - Закон N 83-ФЗ) были внесены изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Закон о регистрации) и в ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации. Данным Законом введена новая административная процедура исключения недействующих юридических лиц из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа, минуя судебный порядок.

Принятое  в развитие положений названного Закона N 83-ФЗ Постановление Пленума ВАС РФ от 20 декабря 2006 г. N 67 «О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц» разъясняло, что процедура исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ является специальным основанием прекращения юридического лица, не связанным с его ликвидацией [23].

Однако  с появлением указанных правовых актов возникли значительные разногласия  в практике применения норм, регулирующих порядок прекращения недействующих  организаций, которые значатся в  ЕГРЮЛ, но фактически не осуществляют никакой деятельности. Проблема связана  с соотношением понятий «недействующее юридическое лицо» и «отсутствующий должник» в правоприменительной практике.

Устранить указанные противоречия, а также  разгрузить суды от наплыва дел о  банкротстве отсутствующих должников  сделал попытку Пленум ВАС РФ в  Постановлении от 20 декабря 2006 г. N 67, который разъяснил, что заявление о признании банкротом отсутствующего должника может быть подано налоговым органом лишь при наличии у него доказательств, обосновывающих вероятность обнаружения в достаточном объеме имущества, за счет которого могут быть покрыты расходы по делу о банкротстве, а также полностью или частично может быть погашена задолженность по обязательным платежам и денежным обязательствам перед публично-правовым образованием, от имени которого выступает уполномоченный орган. Также Пленум ВАС РФ указал, что исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа допускается и в тех случаях, когда указанное лицо имеет задолженность по налогам, сборам, пеням и санкциям перед бюджетами разных уровней [23].

Кроме того, разъяснения Пленума ВАС  РФ в части возможности административного  исключения из реестра недействующих  организаций с задолженностью по обязательным платежам вошли в противоречие с пониманием данного вопроса  ФНС России, которая разработала  собственные Методические рекомендации по организации работы регистрирующих (налоговых) органов в целях реализации положений Закона N 83-ФЗ, приведенные в приложении к письму от 9 августа 2005 г. N ЧД-6-09/668@. Согласно указанным Рекомендациям «решение о предстоящем исключении из ЕГРЮЛ в отношении организаций, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджеты, принимается при наличии в регистрирующем (налоговом) органе документа о применении в отношении таких юридических лиц процедур банкротства» [21]. Таким образом, ФНС России полностью исключила возможность прекращения недействующих юридических лиц, имеющих задолженность перед бюджетом в административном порядке [32].

Порядок применения ст. 21.1 Закона N 83-ФЗ  определяется письмом ФНС России от 09.08.2005 N ЧД-6-09/668 «О реализации регистрирующими (налоговыми) органами положений Федерального закона от 02.07.2005 N 83-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации». Пунктом 1.2 прежней редакции этого письма оговаривалось, что решение об исключении юридического лица из ЕГРЮЛ может быть принято при наличии в налоговом органе документов, подтверждающих отсутствие у недействующего юридического лица задолженности по обязательным платежам в бюджеты. Но подобная ситуация едва ли возможна на практике. В этой связи в своем письме от 24.09.2007 N СК-6-09/732@ «О внесении изменений в письмо ФНС России от 09.08.2005 N ЧД-6-09/668» Федеральная налоговая служба уточнила, что решение о признании субъекта недействующим «в отношении организаций, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджеты, принимается при наличии в регистрирующем (налоговом) органе документа о применении в отношении таких юридических лиц процедур банкротства».

Итак, налоговые инспекции, которые ведут  учет юридических лиц и обязаны  отслеживать фирмы-однодневки, получили прямое указание, в силу которого исключать  из реестра можно только тех из них, в отношении которых возбуждены процедуры банкротства. Но это становится практически невозможным в свете  указаний, которые даны арбитражным  судам Российской Федерации в  Постановлении Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 N 67 «О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц» и информационном письме Президиума ВАС РФ от 17.01.2006 N 100 «О некоторых особенностях, связанных с применением статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

На  основании данных актов процедура  банкротства недействующего субъекта может быть возбуждена лишь при условии  предоставления налоговым органом доказательств, обосновывающих «вероятность обнаружения в достаточном объеме имущества, за счет которого могут быть покрыты расходы по делу о банкротстве, а также полностью или частично может быть погашена задолженность по обязательным платежам и денежным обязательствам перед публично-правовым образованием, от имени которого выступает уполномоченный орган» (к таким доказательствам п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 67 относит ответы органов, которые по закону осуществляют учет транспортных средств, регистрацию прав на недвижимое имущество по месту нахождения должника, на соответствующие запросы, иные документы, подтверждающие права должника на имущество, на которое может быть обращено взыскание. Если такие права не оформлены в установленном порядке, то налоговый орган согласно Постановлению может доказать, «что оно принадлежит должнику и права на это имущество могут быть оформлены в процедуре банкротства для целей обращения на него взыскания»).

Если  названные доказательства не будут  представлены, то заявление о банкротстве  недействующего юридического лица должно быть возвращено арбитражным судом  налоговому органу в силу п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ (исключение составляют случаи, когда заинтересованные лица заявили возражения на признание юридического лица недействующим на основании п. 4 ст. 21.1 Закона N 129-ФЗ или такое лицо было признано недействительным в судебном порядке). Если имущества должника недостаточно, чтобы покрыть расходы по делу о банкротстве, то дело прекращается судом и все возвращается на круги своя.

Налоговые органы вновь обязываются во внесудебном  порядке исключить организацию, отвечающую признакам недействующего юридического лица, из ЕГРЮЛ. Но, как  мы помним, письмо ФНС от 24.09.2007 исключает эту возможность в случае наличия у организации задолженности по обязательным платежам в бюджеты.

Исходя  же из Постановления Пленума ВАС РФ N 67 «сам факт наличия задолженности перед бюджетом не является препятствием для применения процедуры исключения недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц» [23]. На практике инспектор отдела камеральных проверок приносит документы в арбитражный суд, ему отказывают в приеме заявления о признании недействующего юридического лица банкротом, и он, будучи связанным своей инструкцией, исключить из реестра такое лицо не может.

Фактически  не осуществляющее деятельность юридическое  лицо, не обладающее имуществом, способным  покрыть расходы по делу о банкротстве, но задолжавшее бюджетам и фондам, не имеет никаких шансов быть исключенным  из ЕГРЮЛ: налоговые и судебные органы, ограниченные рамками указаний вышестоящих  органов, не способны решить эту задачу. Следовательно, ст. 21.1 Закона N 129-ФЗ может применяться к весьма ограниченному кругу фиктивных юридических лиц, которые продолжают множиться в отечественном гражданском обороте в геометрической прогрессии, а после использования недобросовестными лицами для достижения своих целей засоряют его.

Представляется, что действия двух ведомств должны быть скоординированы и направлены на эффективное пресечение создания и существования компаний-пустышек. При этом позиция судебных органов  кажется нам более обоснованной, поскольку признание банкротом  лица, которое представляет собой  лишь запись в ЕГРЮЛ, лишено логики [35].

Ликвидация  «фирм-однодневок» через процедуру  банкротства отсутствующего должника. Вопреки законам и письмам ФНС, работа по выявлению «фирм-однодневок» в налоговых инспекциях не осуществляется.

Отделом по урегулированию задолженности проводится постоянный мониторинг на предмет наличия  предприятий-должников. В ходе этого  мониторинга выявляются предприятия-должники, на которые готовятся заявления в Арбитражный суд о признании их банкротами. В ходе подготовки указанных заявлений делаются запросы в соответствующие органы для выявления имущества должников.

Далее, выбираются предприятия, у которых имущества нет - потенциальные отсутствующие должники. Затем, из предприятий, удовлетворяющих условиям признания юридического лица отсутствующим должником, выбираются несколько предприятий с максимальными задолженностями по уплате налогов. Остальные предприятия остаются функционировать, пускай только формально.

Такие действия налоговых инспекторов  объясняются тем, что в соответствии с п. 2 ст. 227 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» заявление о признании отсутствующего должника банкротом подается уполномоченным органом только при наличии средств, необходимых для финансирования процедур, применяемых в деле о банкротстве [8]. Средства, необходимые для финансирования процедур банкротства, выделяются из федерального бюджета [17].

На  основании вышеизложенного, можно  сделать вывод, что существующий механизм борьбы с «фирмами-однодневками»  не только неэффективен, но и носит  ограниченный характер в связи с  тем, что количество ликвидированных  предприятий напрямую зависит от средств, выделенных из федерального бюджета  для осуществления ликвидации выявленных недействующих предприятий.

Таким образом, существующий механизм ликвидации «фирм-однодневок» через процедуру  банкротства отсутствующего должника наносит тройной ущерб государству:

• в размере сокрытых налогов за период «деятельности» «однодневки» и неуплаченных по итогам ее «деятельности»;
• в размере средств, потраченных на финансирование процедуры банкротства отсутствующего должника;
• неэффективная борьба с «фирмами-однодневками», в ходе которой даже выявленные фирмы продолжают свое существование.

2.5  Статистика выявления и ликвидации «фирм-однодневок» через процедуру банкротства отсутствующего должника

Как уже отмечалось ранее, уполномоченные органы в лице районных налоговых инспекций не имеют практической возможности  ликвидировать «фирмы-однодневки»  во внесудебном порядке. Таким образом, об эффективности работы по выявлению  и ликвидации таких фирм можно  судить по количеству процедур банкротства  отсутствующих должников, находящихся  на рассмотрении в арбитражных судах  Российской Федерации.

На рисунке  10 представлено количество рассмотренных дел по процедуре банкротства отсутствующего должника за период с 2007 по 2011гг.

Таким образом, по данным, представленным на рисунке 10, можно сделать вывод, что  в период с 2007 по 2010 гг. происходило  уменьшении количества рассмотренных  процедур банкротства отсутствующих  должников. В 2011 году, после того как  внимание на проблему «фирм-однодневок»  обратил Президент Д.А. Медведев, число рассмотренных дел в  порядке процедуры банкротства  отсутствующего должника увеличилось.