Муниципальные выборы. Виды муниципальных выборо

Конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32 Конституции РФ) получает своё развитие и конкретизацию в системе федеральных гарантий его осуществления, закрепляемой Федеральным законом от 12 июня 2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также Федеральным законом от 27 ноября 1996г. № 142-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который применяется в целях защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.³

Ряд положений, касающихся организации  и проведения муниципальных выборов, содержит Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131- ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»: о назначении муниципальных выборов представительным органом муниципального образования; об избирательных системах, применяемых  на муниципальных выборах; об организации  и проведении выборов органов  и должностных лиц местного самоуправления во вновь образованных муниципальных  образованиях и др.⁴

Уставами муниципальных  образований определяются органы и  должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Процедура проведения муниципальных  выборов обнаруживает сходство с  процедурой проведения выборов в  органы государственной власти. Однако все-таки можно выделить некоторые  особенности:

- при проведении муниципальных выборов обычно применяется не пропорциональная, а мажоритарная избирательная система;

- на практике при осуществлении муниципальных выборов чаще, чем при проведении выборов в органы государственной власти, используются многомандатные избирательные округа;

- при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее 10 000 сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов;

- в муниципальных выборах могут принимать участие (в том числе и в качестве кандидатов) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования на основании международных договоров РФ.⁵

2. Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов

Нормативно-правовое обеспечение  муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных  уровня: общепризнанные принципы и  нормы международного права и  международные договоры России, которые  являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации); федеральное законодательство о  выборах, законодательство о муниципальных  выборах субъектов Российской Федерации  и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.

Федеральное избирательное  законодательство, частью которого является муниципальное избирательное законодательство, не кодифицировано, хотя такие попытки  неоднократно предпринимались. Поддержки  в среде ученых и практиков  они не нашли, поскольку кодификация  всех избирательных процедур пришла бы в противоречие с принципами федеративного устройства России. Кроме того, кодификация всегда предполагает достаточную степень стабильности, развитости соответствующей отрасли законодательства, чего вовсе нельзя сказать об избирательном законодательстве РФ в период после принятия новой Конституции.

Конституция Российской Федерации  определяет общий статус местного самоуправления, признает и гарантирует местное  самоуправление, предоставив субъектам  Российской Федерации право урегулировать  вопросы организации муниципальных  выборов. В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения  и полномочий между Российской Федерации  и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. На основе достаточно последовательно  проведенного разделения полномочий между  Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления последние могут самостоятельно, под собственную ответственность  решать задачи, связанные с проведением  выборов, исходя из максимального учета  интересов населения, особенностей субъектов Российской Федерации, муниципальных  образований.

Региональный уровень  муниципального избирательного законодательства характеризуется большим разнообразием. Статья 23 ФЗ №131-ФЗ содержит указание на то, что субъекты Федерации вправе принимать свои законодательные  акты, регулирующие вопросы организации  и проведения муниципальных выборов, на основе норм федерального законодательства. В ч. 3 ст. 23 говорится о том, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.⁶

Отдельные субъекты Федерации  предпочли кодифицировать собственное  избирательное законодательство, регулирующее организацию и проведение выборов  в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Среди них — Москва, Республика Татарстан, Амурская, Белгородская, Курская, Тюменская, Тверская, Костромская, Свердловская области, Хабаровский и Приморский края. Избирательные кодексы субъектов регулируют выборы органов государственной власти и выборы в органы местного самоуправления.

В ряде субъектов осуществляется так называемое «пакетное» регулирование  муниципальных выборов, при котором  принимается и действует ряд  законов, регулирующих отдельные виды муниципальных выборов: как правило, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований.

Подобный подход представляется не слишком удачным по следующим  причинам. Во-первых, в подобные «пакеты» часто входят только два закона, регулирующих выборы депутатов и  глав муниципальных образований, в  то время как федеральное муниципальное  законодательство допускает выборы и других органов и должностных  лиц. Во-вторых, общие начала организации  выборов едины для всех видов  муниципальных выборов, а при  таком подходе их приходится повторять  в каждом специальном законе. В-третьих, увеличивается количество законодательной  работы депутатов парламентов субъектов  в нестандартных ситуациях и  тех случаях, когда необходимо внести в эти законы единообразные изменения  и дополнения.

В соответствии с третьим  подходом к регулированию муниципальных  избирательных отношений, который  представляется наиболее удачным, в  субъекте принимается один закон  о муниципальных выборах. Так  поступили власти Московской, Ленинградской, Астраханской областей, Республик Алтай, Карелия, Марий Эл, Хакасия и других субъектов.

Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов  РФ, а также уставами муниципальных  образований.

В уставах муниципальных  образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного  органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления.

В уставах определяется также  та избирательная система, которая  применяется при проведении муниципальных  выборов в данном муниципальном  образовании в соответствии с  установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных  систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Глава 2. Принципы организации и проведения выборов

Федеральное избирательное  законодательство закрепляет фундаментальные  принципы организации и проведения выборов, призванные обеспечить их демократический, свободный и периодический характер в Российской Федерации.

В соответствии с международными избирательными стандартами всеобщее избирательное право применительно  к муниципальным выборам означает в принципе, что каждый житель муниципального образования имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Вместе с тем это право может быть ограничено требованиями, предъявляемыми законом к реализации активного и пассивного избирательного права.

Принцип равного  избирательного права призван обеспечить участие граждан в муниципальных выборах на равных основаниях: каждый избиратель имеет один голос; в тех случаях, когда избирательная система предусматривает наличие у избирателей более одного голоса, каждый избиратель должен иметь равное число голосов. Поэтому если на выборах в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Гарантией равного избирательного права является также законодательное требование к образованию избирательных округов: они образуются примерно с равным числом избирателей с установленными законом допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей. Принцип равного избирательного права предполагает также равенство возможностей всех избирательных объединений, кандидатов, участвующих в муниципальных выборах. Законодательное регулирование муниципальных выборов должно обеспечивать всем гражданам равные избирательные права, равные возможности для их реализации независимо от пола, расы, национальности, языка, религии или вероисповедания, политических и иных убеждений, социального происхождения и иных подобных обстоятельств.

Принцип прямого  голосования на муниципальных выборах означает, что избиратели голосуют за кандидатов, списки кандидатов, а в случаях, предусмотренных законом, - и против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно.

Принцип тайного  голосования, закрепляемый избирательным законодательством, призван исключить возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина на муниципальных выборах.

Участие гражданина в муниципальных выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Открытость  и гласность муниципальных выборов предполагает, что назначение, подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно. Информация о муниципальных выборах, включая сведения о кандидатах, участвующих в выборах, политических партиях, о нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам организации и проведения муниципальных выборов, решения избирательных комиссий, должна своевременно в полном объёме доводиться до сведения избирателей, других участников избирательного процесса в муниципальных образованиях. Деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении муниципальных выборов, подсчёте голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется также открыто и гласно. Обеспечение гласности и открытости муниципальных выборов предполагает также создание необходимых условий для объективного освещения избирательной кампании средствами массовой информации, для осуществления общественного контроля и международного наблюдения за муниципальными выборами.

Муниципальные выборы являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий выборных органов  и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон устанавливает гарантии обязательности и периодичности проведения муниципальных выборов.⁷

Федеральный закон 2003г. «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что законом субъекта Федерации определяются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Конкретная избирательная система, используемая при проведении муниципальных выборов в муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования. При этом законом субъекта Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой указанный Федеральный закон понимает условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов (ст.23).⁸

При проведении муниципальных  выборов могут использоваться:

а) мажортираная избирательная система;

б) пропорциональная избирательная  система;