Теоретические основы улучшения мотивации персонала

Раздел 2. Нормативно-правовая база

2.1. Правовая регламентация служебных трудовых отношений и гарантий

на государственной гражданской службе

История государственной  службы России насчитывает несколько  столетий, но особой сферой профессиональной деятельности она стала лишь в ходе реформ Петра I, прежде всего с принятием Табели о рангах (1722). Благодаря Табели было создано правовое основание для выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления и формирования особой профессионально-социальной группы гражданских служащих.

Важным шагом стала  кодификация законодательства о  государственной службе и учреждение Свода Уставов о службе гражданской (1832). В 1834 году было принято Положение о порядке производства в чины по гражданской службе, позднее - Положение о порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью (1849), Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников (1850) и другие многочисленные нормативные акты Государственного совета, Комитета министров, Сената. В соответствии с этими документами еще более упрочился правовой статус гражданской службы и чиновничества, был отрегулирован правовой механизм осуществления карьеры, гражданские служащие получили профессиональные характеристики и свой порядок прохождения службы. К началу XX века в России была сформирована нормативная база, детально регламентировавшая осуществление государственной службы.

Кардинальные изменения  в сфере государственной службы России произошли после Октябрьской  революции. Одним из первых декретов «Об уничтожении сословий и гражданских  чинов» дореволюционная государственная служба была ликвидирована. Регламентация труда государственных служащих осуществлялась на основе принципа единства правового регулирования трудовых отношений в организациях, в учреждениях, на предприятиях. Специфика правового положения служащих госаппарата как особой категории трудящихся не учитывалась.

В 1998 году Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств (СНГ) был принят модельный закон «Об основах государственной службы»¹¹ (далее - Закон об основах госслужбы государств СНГ). В ст. 3 данного закона установлено, что законодательство о государственной службе состоит из конституции, настоящего закона, законодательства о труде, иных законов и нормативно-правовых актов государства. Особенности государственной службы отдельных государственных органов устанавливаются соответствующими законами государства с учетом положений настоящего закона. В ст. 4 Закона об основах госслужбы государств СНГ указано, что данный закон распространяется на лиц, замещающих должности государственной службы во всех государственных органах государств-участников СНГ. Для России, подписавшей Закон об основах госслужбы государств СНГ, применение данного закона является обязательным.

Современное законодательство РФ о государственной гражданской  службе находится в стадии становления  и тяготеет к дореволюционному варианту, отличительной чертой которого был достаточно высокий уровень нормативно-правовой регламентации деятельности гражданских служащих.

В соответствии со ст. 5 Закона о гражданской службе регулирование отношений, связанных с гражданской службой, на сегодняшний день осуществляется:

- Конституцией Российской  Федерации ¹²;

- Федеральным законом «О  системе государственной службы Российской Федерации»;

- Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

- другими федеральными  законами, в том числе федеральными  законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

- указами Президента РФ;

- постановлениями Правительства  РФ;

- нормативными правовыми  актами федеральных органов исполнительной власти;

- конституциями (уставами), законами и иными нормативными  правовыми актами субъектов РФ;

- нормативными правовыми  актами государственных органов.

На основании ч. 4 ст. 2 Закона о системе государственной службы правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ. Большинство гражданских служащих сосредоточено именно в субъектах РФ, в связи с чем содержание их профессиональной деятельности находит свое закрепление, во-первых, в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах и, во-вторых, детально регламентируется в нормативных правовых актах субъектов РФ (законах, регламентах государственных органов, положениях о структурных подразделениях, нормативных приказах, распоряжениях), которые конкретизируются для исполнителей в должностных регламентах.

Закон о гражданской службе является базовым федеральным законодательным актом о государственной гражданской службе и устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Его «нормы более чем на две трети имеют характер прямого действия, что подтверждает формирование единства основ отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу РФ, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ»¹³.

Многие вопросы организации  государственной службы в настоящее  время урегулированы подзаконными актами. Согласно Закону о гражданской службе принят ряд указов Президента РФ:

- «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ»¹⁴;

- «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»¹⁵;

- «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ»¹⁶;

- «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ»¹⁷ и др.

Правительство РФ во исполнение указов Президента РФ принимает cоответствующие правовые и организационные меры. Так, в сфере переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих Правительством РФ принято Постановление «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ»¹⁸.

Кроме специального законодательства, к служебным отношениям на государственной  гражданской службе применяются  и нормы законодательства о труде. Согласно статье 11 Трудового кодекса РФ¹⁹ (далее – ТК РФ) на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Закон о гражданской службе в ст. 73 устанавливает приоритет  законодательства о гражданской службе над законодательством о труде: ТК РФ и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям исключительно в случаях, не урегулированных законодательством о гражданской службе. Эти случаи касаются порядка поступления и прохождения государственной службы; проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы; порядка и условий проведения аттестации гражданских служащих, установления иного срока испытания по сравнению с нормами трудового права. Помимо оснований увольнения, предусмотренных законодательством РФ о труде, в законодательстве о государственной гражданской службе устанавливаются и иные основания прекращения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Кроме того, определяются гарантии правовой и социальной защиты гражданских служащих.

Как это видно, указанные  нормы ТК РФ и Закона о гражданской  службе противоречат друг другу. К сожалению, приведенный пример является не единственным случаем несогласованности норм трудового и административного законодательства в сфере государственной гражданской службы. В связи с этим принципиально важной и пока еще окончательно не решенной остается проблема определения пределов регулирования служебных отношений законодательством о государственной службе и законодательством о труде, которая на практике трансформируется в проблему выбора правовых норм при решении конкретных кадровых вопросов, касающихся гражданских служащих.

В системе нормативных  правовых актов, регулирующих служебно-трудовые отношения на гражданской службе субъектов РФ можно выделить  три уровня.

Высший уровень занимают конституции (уставы) субъектов РФ²⁰.

На втором уровне находятся  законы субъектов РФ, иные нормативные  правовые акты по вопросам их ведения, устанавливающие особенности правового регулирования государственной гражданской службы конкретного региона²¹. В основном законодательство субъектов РФ самостоятельно регулирует вопросы, решение которых требует расходных обязательств субъектов РФ: оплату труда, формирование фонда оплаты труда, дополнительные гарантии для государственных гражданских служащих, отпуска, поощрения, - а также порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы, квалификационные требования к должностям гражданской службы, вопросы профессиональной подготовки кадров гражданской службы, управления гражданской службой и т.п.

На третьем уровне нормативного регулирования государственной  службы в субъектах РФ находятся  локальные правовые акты, издаваемые непосредственно государственными органами и регулирующие служебные трудовые отношения государственных служащих. Такими актами утверждаются квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; перечень должностей гражданских служащих, имеющих ненормированный служебный день; методика проведения конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы в государственном органе; положение о порядке проведения аттестации и квалификационного экзамена; служебный распорядок государственного органа и др. Также представителем нанимателя утверждаются должностные регламенты ко всем должностям, входящим в структуру государственного органа.

Как показывает практика, большая  часть нормативного правового материала детально, исчерпывающим образом программирующего профессиональную служебную деятельность государственных служащих субъекта РФ, носит подзаконный характер и принимается высшим исполнительным органом или должностным лицом субъекта, руководителями органов государственной власти.

Подводя итог сказанному в  настоящем параграфе, мы пришли к  следующим выводам.

Трудовые отношения в  сфере государственной гражданской  службы регулируются национальным и международным правом. Согласно подходу, сложившемуся в международном праве, госслужащие являются особыми субъектами трудового права. Сложившееся российское законодательство о государственной гражданской службе предусматривает применение к трудовым отношениям на государственной гражданской службе норм как административного, так и трудового законодательства. При этом подходы законодателя в ст. 11 ТК РФ и ст. 73 Закона о гражданской службе являются прямо противоположными. В связи с этим проблема выбора правовых норм при практическом решении конкретных кадровых вопросов на гражданской службе является весьма актуальной, что требует более четко разграничить пределы регулирования служебных трудовых отношений законодательством о гражданской службе и законодательством о труде.

Для обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений Закон о гражданской службе предусматривает предоставление гражданским служащим ряда гарантий как в сфере профессиональной служебной деятельности, так и в сфере социальной защиты.

Гарантия (от франц. garantir – обеспечивать, ручаться) есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические – это система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.

В Конституции РФ о гарантиях  говорится не раз. Так, в России не просто предоставляются, а гарантируются права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17), свобода совести (ст. 28), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и т.д. Гарантирование означает, что «государство принимает на себя определенные обязательства и берется обеспечивать их всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами»²². Соответственно, у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения, а на государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Все вышесказанное в полной мере относится и к государственным гарантиям, установленным для государственных гражданских служащих.