Муниципальное управление как вид социального управления: цели, мпецификация, предмет и обьект

2.2  Местного самоуправления и муниципальной политики, и система целей муниципальной деятельности

Согласно пункту 2 статьи 1 ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ" (далее  закон о МСУ или "О местном  самоуправлении"): Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о  земских учреждениях 1864 года создавались  выборные губернские и уездные земские  собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация  городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские  думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных  чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы Советов как органов  государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись  в конце 1980-х годов в связи  с реформой государственной власти в стране, а также под давлением  движения МЖК. Закон СССР "Об общих  началах местного самоуправления и  местного хозяйства" (1990), Закон РСФСР "О местном самоуправлении" (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной  конституционной реформы Президент  РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а  выборы новых представительных органов  местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное  самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении  структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ". В 1997 и 2000 годах к нему принимались  существенные поправки о местном  самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов  местного самоуправления и их должностных  лиц.

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 году, положил  начало муниципальной реформе, которая  должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью  вступил в силу. Однако, по признанию Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: "Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство".

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Формы непосредственного  осуществления населением местного самоуправления:

• местный референдум;
• муниципальные выборы;
• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления;
• голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования;
• сход граждан.

Формы участия населения  в осуществлении местного самоуправления: правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан  в органы местного самоуправления, наказы избирателей.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования. В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

• муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений;
• сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов;
• городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа;
• городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
• внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом  муниципального образования, входят следующие  органы и должностные лица местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация;
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся  в муниципальной собственности  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным  имуществом. В соответствии с Гражданским  кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные  предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет (местный бюджет). Закон устанавливает  возможность выравнивания уровня бюджетной  обеспеченности поселений, муниципальных  районов и городских округов  путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения  муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Мы будем называть ее муниципальной  деятельностью. Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под  свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятельность, местное сообщество и органы местного самоуправления решают стоящие перед  ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле является формой организации  муниципальной деятельности. Предмет  муниципальной деятельности - благоустройство  жизни на территории муниципального образования (благоустройство в  широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных  услуг. Эта деятельность многостороння, и охватывает разные сферы: охрана общественного  порядка, водоснабжение, школьное образование  и так далее.

В муниципальной деятельности выделяют две стороны: законность и  целесообразность. Соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение  целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого  управления - достижение желаемого  состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике.

Муниципальная политика - это  система взаимоувязанных целей  муниципальной деятельности и механизмов их реализации. В муниципальном образовании может быть сформулирована градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономическая и иная политика.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что  в рамках закона делать целесообразно, а что нет.

В соответствии с основными  сферами муниципального образования  и указанными критериями управляемые  объекты подразделяются на следующие  видовые группы: экономические, социальные и духовные. В известном смысле управляемыми являются и политические объекты, но тут существуют свои тонкости, поскольку политические отношения, явления и процессы выступают, с  одной стороны, управляемыми, в нашем  случае органами местного самоуправления, а с другой - управляющими самими этими местными органами власти.

Сущность муниципальной  политики раскрывается и реализуется  во взаимодействии органов местного самоуправления с населением, в том, что и как они делают по упорядочению и совершенствованию частной, коллективной и общественной деятельности людей.

Таким образом, муниципальная  деятельность - деятельность населения  муниципального образования и органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения, а муниципальная  политика включает в себя систему  целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления.

На выработку целей  муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество  иных обстоятельств. Это - состояние  дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих  субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования  и различные местные структуры  гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в рамках конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей  муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная  постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления. Из теории менеджмента  известно, что всякая организация  имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.

Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут  быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения  на территории муниципального образования.

Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с  целеполаганием в муниципальной  деятельности, формированием муниципальной  политики. Под этим понимают систему  показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность  получить образование, удовлетворять  культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность  передвижения и т.д.) и степень  их удовлетворения.

Качество жизни имеет  объективную и субъективную стороны. Критерием его объективной оценки служат научно обоснованные нормативы  материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени  их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен  лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается  измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя: