Муниципальное управление как вид социального управления: цели, мпецификация, предмет и обьект

 При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства  по отношению к нему, системой взаимоотношений  между органами государственной  власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления  своей политики по отношению к  местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Рассматривая систему государственного регулирования  деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней  в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных  частей муниципальной политики. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством через свои союзы  и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области  местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.

Государственное регулирование  деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий.

Законодательное регулирование  деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем  формирования правовой базы, включая  законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Эти вопросы были рассмотрены  в предыдущих разделах.

Экономическое регулирование  деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения  его имуществом и финансовыми  средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования.

Органы государственной  власти обязаны создавать необходимые  условия для становления и  развития местного самоуправления, содействовать  населению в осуществлении права  на местное самоуправление. Государственная  поддержка осуществляется посредством  соответствующих федеральных и  региональных программ.

В 1995 году Правительством РФ была принята первая Федеральная  программа государственной поддержки  местного самоуправления. Она в целом  была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - "Федеральная  целевая программа государственной  поддержки развития муниципальных  образований и создания условий  для реализации конституционных  полномочий местного самоуправления". Большинство ее пунктов также  выполнено. В отдельных субъектах  РФ были приняты и реализуются  региональные программы государственной  поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной  поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности  разработка модельных нормативных  актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной  системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

В администрациях многих субъектов  РФ имеются специальные структурные  подразделения, ведающие вопросами  местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с  региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих  органов, как временных, так и  постоянно действующих.

Государственное регулирование  и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются  благодаря системе федеральных  органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в  Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных  органов исполнительной власти курирование  местного самоуправления возложено  на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.

Государственное регулирование  и государственную поддержку  местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в  собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно⁵.

В соответствии с Федеральным  законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов  РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление  местного самоуправления. Они могут  быть ограничены федеральным законом  только в той мере, в какой это  необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения  обороны страны и безопасности государства.

Система государственных  гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные  гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие  соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.

Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической  защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие  гарантии.

Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской  Хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь  право на судебную защиту для обеспечения  свободного осуществления ими своих  полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.

Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется  с огромным количеством дел, возникающих  при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. Решению  этой проблемы могли бы способствовать:

- создание во всех субъектах РФ уставных (конституционных) судов, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам;

- специализация судей по вопросам муниципального права;

- систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления.

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления

Наряду с гарантией  прав, Федеральный закон устанавливает  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления за свои действия. Ответственность в данном случае понимается как наступление  неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и  должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к  ним со стороны населения. Результатом  может быть досрочное прекращение  полномочий выборных органов и должностных  лиц и другие меры, определяемые уставом муниципального образования.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения  органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов  РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом ответственность за осуществление  органами местного самоуправления государственных  полномочий наступает лишь в той  мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными  и финансовыми средствами.

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает специальную  процедуру реализации ответственности  органов и выборных должностных  лиц местного самоуправления перед  государством. Законодательный орган  субъекта РФ в отношении представительного  органа муниципального образования, а  глава высшего исполнительного  органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования  имеют право на досрочное прекращение  их полномочий. Это возможно в том  случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных  актов, принятых указанными органами и  должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные  сроки после решения суда.

Федеральный закон 2003 года предусматривает  также возможность временного осуществления  отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть установлено судом.

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении  ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных  договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает  в соответствии с гражданским  законодательством.

Не вмешиваясь в решение  вопросов местного значения, государство  в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления. При  этом в Российской Федерации (согласно ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен:

• осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;
• предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;
• осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.

Эти принципы не исключают  контроля государства над выполнением  органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.

Общий надзор за соблюдением  законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Соответствие законодательству устава муниципального образования  контролирует орган юстиции, на который  возложена его регистрация.

Уполномоченные органы государственной  власти контролируют осуществление  органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных  государственных полномочий.

Контроль над деятельностью  органов и должностных лиц  местного самоуправления в отдельных  сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные  службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.

В рамках своей компетенции  федеральные службы вправе:

- направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;

- при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;

- издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

- вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.

Федеральные службы не имеют  права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам  и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению  вопросов местного значения.

Судебный контроль призван  обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно  на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить  граждан и юридические лица от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого  волеизъявления граждан, решения и  действия (бездействие) органов и  должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде или  арбитражном суде в установленном  законом порядке.

Самые распространенные случаи судебного обжалования решений  органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных  законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз  определенных товаров (например, алкогольной  продукции), нарушения, наблюдаемые  при приватизации объектов муниципальной  собственности, выделении земельных  участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают  физические и юридические лица, чьи  законные права нарушаются решениями  органов и должностных лиц  местного самоуправления, а также  прокуроры в случае отклонения их протестов.