Государственное управление в РК

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен  в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого, в ней  было отражено только наличие местных  представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений  между местным государственным  управлением и самоуправлением  не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного  территориального самоуправления. В  основном, это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической  базы для своей деятельности, поскольку  управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

  В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.

  Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской республике.

  Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики.

  Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

  Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года.

  В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

  Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно - политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

  Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно - управленческой системы.

  Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

  Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан.

  Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.

  Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти.

Во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации - акиматы  во главе с акимом.

Во-вторых, отказ от советской  теории и практики выразился в  том, что местные представительные органы перестали избирать местные  исполнительные структуры.

В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода  СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.

  Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты - собрания депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

  Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом, представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.

Однако в Законе «О местных  исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан  поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны  для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

  Необходимо отметить, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.

  Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим, был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее, полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность президента и исполнительной власти.

  Естественно, что такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому, однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к президенту.

  В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным, и Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут характеризоваться как парламентский кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.

  В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение правительства президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики.

  Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана.

  Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.

Работа над проектом новой  Конституции происходила под  непосредственным контролем президента Н.А. Назарбаева. В проект были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который  признавался единственным законодательным  органом.

  Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви. Она существенно усилила президентскую власть, что нашло свое выражение в определенной централизации властных полномочий.

  По мнению ряда исследователей, Конституция 1995 года «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране».

  Такая ситуация была оправданной по многим причинам. Так, по мнению исследователей, практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что «президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период». Это обстоятельство во многом предопределило трансформацию государственного устройства Казахстана от квазипарламентской республики в сторону президентской.

  По мнению одного из казахстанских исследователей В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества.

  Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих чертах характеризовала исполнительные органы как составную часть единой системы исполнительных органов страны, обеспечивающих проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. В этот же период произошло формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей, местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

  К слову будет сказано, что в этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года, исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

  Следует подчеркнуть, что в Конституции страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения и полномочий правительства и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.

  С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла».

  На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства, а также преодоление множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.