Анализ современного состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации

По В. Назарову, в мировой практике в  зависимости от централизации полномочий и финансовых ресурсов условно можно выделить две модели эффективного построения отношений между территориями и центром - централизованные и децентрализованные.³⁰

В основе первой модели - централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой модели изначально определяется, что одни налоги четко закреплены за центром, другие - за регионом. Тоже касается и расходных полномочий.

Хотя  во многих странах территориальные  бюджеты получают большую долю доходов  консолидированного бюджета, в области правового регулирования и налогового администрирования наблюдается тенденция к централизации. Глобализация и экономическая интеграция, увеличение мобильности налоговой базы, налоговая конкуренция как внутри страны, так и за пределами приводят к необходимости унификации налогового законодательства и соответственно увеличению роли федеративного центра в налоговом законотворчестве. Данная ситуация не согласуется с условием, что в федеративных странах нижние уровни власти расходуют большую часть консолидированного бюджета, так как они наиболее приближены к населению и могут это делать более эффективно.

Следует учитывать, когда большая часть  доходов закрепляется за федеральным  центром, а основная часть расходов — за регионами и муниципалитетами, возникает вертикальный бюджетный  дисбаланс. А для осуществления  вертикального финансового выравнивания федеральный центр должен использовать межбюджетные трансферты.

В описанной  централизованной модели, где четко  закреплены доходные и расходные  полномочия, межбюджетные отношения сводятся к целевому финансированию в различных его формах.

Вторая  модель построения межбюджетных отношений  базируется на тезисе о невозможности  долгосрочного закрепления прав и обязанностей между уровнями бюджетной  системы, так как изменения, происходящие в экономике и обществе, дают возможность на выделение дополнительных средств на локальные программы. Условно такую модель называют децентрализованной.

Основной  чертой данной модели является демократичный характер отношений между уровнями власти, способных осуществлять адаптационные перестройки и приспосабливаться к меняющимся условиям. Отношения между центром и регионом основываются на рамочном характере основных бюджетных предписаний федерального центра. В налоговом законодательстве директивные функции центра сводятся только к налогам, которые непосредственно зачисляются в федеральный центр. Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, в данной модели, сравнительно невелика и постоянно меняется.

Рис. 1.2.1 Классификация  моделей межбюджетных отношений³¹

Все вышеуказанные  классификации моделей межбюджетных отношений соединяли в себе критерии доходных и расходных полномочий. А. Балтина, В. Волохина в своей работе выделяют классификацию по Зейделю и Весперу, которая базируется на оптимизации доходных взаимоотношений. Межбюджетные отношения должны быть построены таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли параллельно решать собственные задачи. Следует учитывать, что органы местного самоуправления играют решающую роль в достижении социального благополучия населения. Авторы выделяют две модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений.

Первая  модель мотивируется преимущественно распределительными целями, и в ней используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход существует в Германии, где значительно ограничена свобода действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов и определении направлений расходов.

Вторая  модель основывается на целесообразности предоставления каждому региону и муниципальным образованиям права конкурировать, исходя из собственных значительных преимуществ. Если регионы и муниципалитеты меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы. Поскольку любой бюджетный избыток не будет изыматься путем соответствующего сокращения трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США, где отдельные штаты могут проводить собственную налоговую политику.

В ходе проведенного исследования с учетом международного опыта появилась возможность  обобщить основные виды моделей межбюджетных отношений и выделить следующие критерии классификации:

• по степени централизации;
• по способу разделения полномочий;
• по способу разграничения доходных полномочий;
• по степени самостоятельности (рисунок).

Рассмотренные модели межбюджетных отношений включают определенные механизмы, реализующие принципы субсидиарное™ (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг), соразмерности (соответствия расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы) и адекватности (эффективного распределения расходных и доходных полномочий).

1.3 Законодательные основы  и регулирование  межбюджетных отношений в РФ

Часть 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации провозглашает: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». При этом одним из определяющих факторов финансового благополучия федеративного государства является уровень развития его территорий - общественно-территориальных образований, входящих в его состав.

Основой законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения, на сегодняшний  день является:

• федеральное законодательство,
• законодательство субъектов Российской Федерации,
• нормативные акты органов местного самоуправления.³²

Законодательство, регулирующее межбюджетные отношения  местного самоуправления, можно отнести:

- Бюджетный  кодекс РФ,

- Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации»³³, ряд законов субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления в виде уставов муниципальных образований; постановлений глав муниципальных образований и решений представительных органов муниципальной власти.

В связи  с непрерывным процессом реформирования государственного устройства законодательство России постоянно подвергается изменению. Нормы права, являющиеся основой  для межбюджетных отношений в  системе местного самоуправления, не являются исключением.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации  и функционирования бюджетной системы  РФ, правовое положение субъектов  бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов  по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания  и виды ответственности за нарушение  бюджетного законодательства Российской Федерации.

Межбюджетные  отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных  норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), где межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Из данного  определения следует, что публично-правовые образования вступают в определенные отношения по вопросам регулирования  бюджетных отношений и бюджетного процесса. Следовательно, субъектами межбюджетных правоотношений являются публично-правовые образования, а объектом - регулирование  бюджетных отношений, организации  и осуществления бюджетного процесса.

Законодатель  не уточняет конкретных вопросов «регулирования бюджетных правоотношений», но поскольку  межбюджетные отношения - это вид  бюджетных правоотношений, в любом  случае речь идет о бюджете.

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Регулирование бюджетных правоотношений в аспекте  межбюджетных отношений предполагает функционирование отношений:

а) с таким  объектом, как бюджетные средства, которые подлежат распределению (дотации, межбюджетные трансферты и др.). Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые  одним бюджетом бюджетной системы  Российской Федерации другому бюджету  бюджетной системы Российской Федерации. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые  на безвозмездной и безвозвратной  основе без установления направлений  и (или) условий их использования;

б) процессуального, организационного характера (закрепление  доходов бюджетов разных уровней, их распределение и разграничение  расходных полномочий, контроль над  движением бюджетных средств). Так, распределение доходов, лежащее  в основе межбюджетных отношений, представляет собой передачу органами государственной  власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в  иные бюджеты бюджетной системы  РФ по нормативам отчислений, устанавливаемым  на постоянной основе или на очередной  финансовый год. В отличие от разграничения  доходов между бюджетами, которое  относится к компетенции только федеральных органов государственной  власти, распределять доходы между  бюджетами могут органы государственной  власти обоих уровней и органы местного самоуправления муниципальных  районов.

Основополагающим  принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в  наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней  не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда  вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные финансовые средства (источники  доходов) нуждающимся бюджетам, что  позволяет более рационально  и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства. Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти выполняют свои полномочия, составляет правовое закрепление определенного  порядка финансовых потоков по уровням  бюджетной системы государства  и организация экономических  отношений, возникающих по этому  поводу.³⁴

В Бюджетном кодексе РФ используется понятие «бюджетное выравнивание», которое необходимо рассматривать как часть бюджетного регулирования. Под бюджетным выравниванием понимается процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном, минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.

Государственные и муниципальные образования  одного уровня развиты неодинаково  и имеют разные возможности для  мобилизации налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее  благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в  расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных  и муниципальных образований  среднего достатка.

Межбюджетное  регулирование не ограничивается выравниванием  бюджетной обеспеченности территориальных  образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции  входит также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных  решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое  участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с  позиции вышестоящих органов  власти направлений расходования средств  этих бюджетов.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования  представляет собой совокупность методов (в том числе правовых) и средств, при помощи которых государство  воздействует на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает  непосредственное влияние на социально-экономическое  развитие страны.