Анализ современного состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации

Принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам доходов по уровням бюджетной системы РФ означает существование у бюджетов собственных и регулирующих источников доходов. При этом к собственным доходам относятся неналоговые доходы, а также те налоги, которые закреплены за бюджетом в соответствии с налоговым законодательством РФ. То есть, например, собственными доходами бюджета субъекта РФ являются региональные налоги.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных  образований означает определение  бюджетных полномочий органов государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых  доходов бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с  едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам).

Принцип равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ раскрывается в статье 132 действующей редакции Бюджетного кодекса РФ и по существу является одним из моментов третьего принципа.²⁴

В соответствии с этими принципами отдельные  виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты  субъектов РФ, а из бюджетов субъектов  РФ - в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями  организации системы межбюджетных отношений могут быть:

- выравнивание  бюджетной обеспеченности,

- стимулирование  роста налогового потенциала,

- финансовое  управление территориальным развитием,

- снижение  рисков недофинансирования ключевых  бюджетных услуг на местном  уровне.

В период становления российской экономики  был накоплен значительный опыт регулирования  отношений между бюджетами. При  этом существенную роль в развитии методов управления межбюджетными отношениями в РФ оказала многолетняя практика бюджетного регулирования в зарубежных странах. Однако, по мнению многих экономистов, воспроизведение той или иной схемы отношений не может быть применено в виде стандарта ко всем государствам. Потенциал территориального регулирования и жизнеспособность той или иной модели межбюджетных отношений зависят не только от уровня государственных ресурсов, сложившихся в исторически определенных социально-экономических условиях отдельно взятой страны, но и от политической стабильности вне ее. ²⁵

В мировой  практике существуют четыре основных типа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и территориями (табл. 1.2.1).

Таблица 1.2.1

Основные  типы разграничения предметов ведения  и полномочий между центром и  территориями²⁶

Четкое  разграничение расходных полномочий и наделение всех уровней власти достаточными источниками доходов  для реализации возложенных на них  функций являются залогом эффективной  модели организации межбюджетных отношений. Исследования свидетельствуют, что  в экономической литературе традиционно используют три основных критерия при рассмотрении моделей организации межбюджетных отношений:

• полномочия субнациональных властей по формированию своих доходов и, прежде всего, по ведению собственных доходов;
• полномочия субнациональных властей по осуществлению расходов;
• процентная доля расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете страны.

Полномочия  по формированию доходов определяются тремя составными элементами: формированием  законодательной базы, получением соответствующих финансовых ресурсов и непосредственно сбором налогов (налоговым администрированием).

Процесс расходования средств состоит из трех направлений: определение уровня власти, которая несет ответственность  за те или иные расходы; выработка условий расходования средств; фиксация уровня власти, наиболее эффективно осуществляющего непосредственное расходование средств.

Необходимо  отметить, что попытки одновременно применить все три критерия для оценки модели межбюджетных отношений конкретной страны приводят к противоречивым результатам. Возникает проблема выбора однозначного критерия, позволяющего оценить особенности используемой модели межбюджетных отношений.²⁷

Изучение  и классификация моделей межбюджетных отношений на зарубежном и отечественном опыте представлены в работах Ю. Беляева, О. Богачевой, А. Балтиной, В. Волохиной, В. Назарова, С. Собянина, Т. Голиковой и т.д.

Так, в  своей работе, посвященной становлению  российского федерализма, О. Богачева освещает опыт западных экспертов. А  в качестве примера берется классификация  Г. Хьюза и С. Смита, которые группируют страны ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения — Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были условно разбиты на четыре группы по степени самостоятельности органов власти.²⁸

I. Федеративные: Австралия, Канада и США и два унитарных — Великобритания и Япония с относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия.

II. Страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия с высокой долей участия территорий в финансировании социальных расходов.

III. Федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария с существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества.

IV.Южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания со значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

По степени  разделения предметов ведения и  полномочий выделяются такие модели организации межбюджетных отношений, как кооперативная, дуалистическая, связывающая, разделяющая.

Отличительной чертой кооперативной модели является выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны. Характерными признаками кооперативной модели являются:

• сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;
• повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;
• активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Дуалистической  модели в чистом ее проявлении не существует. Поскольку дуализм предполагает наличие двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между двумя независимыми и равноправными уровнями власти - федерацией и ее субъектами. И в результате необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый уровень власти несет ответственность за издание и исполнение определенных законов.

Другой  особенностью данной модели является разделение финансовых полномочий между уровнями власти, которые имеют собственные источники доходов, в том числе налоговые, покрывающие все их расходы, и не зависят от финансовой поддержки федерации или другого субъекта. Практически ни одна из существующих в мире федеративных систем не соответствует полностью модели дуалистического федерализма.

Связывающая модель характеризуется распределением компетенции между уровнями власти по их типу, а не по государственным задачам или политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится в исключительной компетенции центра, а исполнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации.

Особенностью, разделяющей модели, является разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией.

Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и разделяющей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федеративной системы и учитываются при обсуждении реформ.

Как уже  отмечалось ранее, ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного периода времени — баланс власти попеременно смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов федерации.

Изучение  многочисленных вариантов систематизации межбюджетных отношений и приведение их к единой классификации моделей позволяют констатировать, что наибольшее распространение получила классификация по степени централизации полномочий между территориями и центром.

При этом данная классификация противоречива и является наиболее обсуждаемой, так как авторы зачастую дублируют друг друга, используя свои характеристики, по сути обозначающие одно и то же.

С точки  зрения О. Богачевой, в самом общем  виде можно выделить два типа моделей  - децентрализованные и кооперативные.²⁹

Децентрализованные  модели обладают следующими основными особенностями:

• из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и распределения ресурсов - первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства. А третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств;
• наделение полномочиями по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.
• признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Исходя  из этого, закрепление задач за разными  уровнями государственной власти и  их самостоятельное осуществление являются определяющими признаками децентрализованной системы государственного устройства. Со своей стороны, разграничение предметов ведения служит основным аргументом в пользу децентрализации системы государственного устройства.