Анализ современного состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2008 г., уже по-новому устанавливает понятие «межбюджетные отношения».¹⁷ Так, межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Таким образом, законодатель определяет межбюджетные отношения как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями. Данное определение соответствует доктрине финансового права, значит, доктрина определенным образом влияет на формирование бюджетного законодательства Российской Федерации. Из этого следует, что субъектами межбюджетных отношений являются Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования (в том числе внутригородские территории городов федерального значения).

Особый  интерес вызывает в науке разграничение  межбюджетных отношений по характеру  расположений в бюджетной системе. Преобладающей является точка зрения, согласно которой межбюджетные отношения - это отношения, возникающие не только «по вертикали», т.е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. «по горизонтали».¹⁸ Отдельное мнение по данному вопросу высказывает Ю.А. Крохина: в условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи, где отграничиваются отношения в бюджетной сфере между государственными, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями, являются преобладающими. Именно эти выделенные группы бюджетных правоотношений, считает Ю.А. Крохина, правомерно называть межбюджетными. По мнению А.С. Колесова, выстраиваемые «по вертикали» межбюджетные отношения «являются основополагающими, или точнее – государствообразующими». Между тем потенциал горизонтальных межбюджетных отношений явно недооценивается. Эти отношения не имеют правовых форм и не закреплены в бюджетном законодательстве, что тормозит их становление. Однако финансовые фонды взаимопомощи могли бы сыграть положительную роль в развитии финансовой системы страны. При таком варианте развития финансовой системы бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения имели бы возможность оказывать друг другу финансовую помощь.

На основе всего вышесказанного целесообразно  сделать общий вывод о том, что межбюджетные отношения в  городах федерального значения - это  складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий общественные отношения, возникающие между субъектами Федерации - городами федерального значения и муниципальными образованиями - внутригородскими территориями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов  и осуществления расходов соответствующих  бюджетов.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ установлено, что Кодекс закрепляет основы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Однако проанализировав текст Бюджетного кодекса РФ, не видно нормативных основ межбюджетных отношений как таковых. Данные основы скорее всего в завуалированном виде закреплены в нормах о межбюджетных трансфертах (что позволяет в очередной раз сформулировать вывод о неточности, некорректности Бюджетного кодекса РФ). Следовательно, при определении понятия межбюджетных отношений Бюджетный кодекс РФ неоправданно расширяет его содержание, однако при раскрытии этого содержания Кодекс, наоборот, сильно его сужает. Иными словами, с содержательной точки зрения в Бюджетном кодексе РФ закреплен узкий подход к межбюджетным отношениям - как к механизмам финансовой помощи вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету. При этом понимании межбюджетные отношения - это отношения между органами публичной власти по поводу межбюджетных трансфертов. Отсюда можно сделать вывод: межбюджетные отношения в городах федерального значения - это отношения между органами власти субъектов Федерации (городов федерального значения) и органами муниципальных образований (внутригородских территорий) по поводу межбюджетных трансфертов.

В такой  трактовке межбюджетных отношений  особую актуальность приобретает понимание  межбюджетных трансфертов и их форм.

Понятие «трансферт» происходит от английского transfer - перенос, перемещение.¹⁹

Согласно  действующему в настоящее время  бюджетному законодательству Российской Федерации межбюджетные трансферты представляют собой средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому  бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такое понимание отождествляет  отношения по поводу межбюджетных трансфертов  с межбюджетными отношениями. Отсюда можно сделать вывод: нормы, содержащиеся в главе 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты», регулируют не что иное как межбюджетные отношения, несмотря на наименование этой главы.²⁰

Взаимосвязь межбюджетных правоотношений и трансфертов  проявляется в том, что процесс  передачи средств, перераспределение  денежных средств от одних бюджетных  фондов в пользу других это и есть, по сути, отношения между бюджетами  различных уровней.

Предоставление  межбюджетных трансфертов осуществляется в различных законных формах. Межбюджетные трансферты существуют в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов и т.д. В данном случае речь идет о  финансовой помощи сверху вниз, или  положительном трансферте. Кроме  того, бюджетное законодательство Российской Федерации содержит категорию "отрицательный  трансферт", когда перечисления средств  бюджета идет от нижестоящего бюджета  вышестоящему бюджетному фонду.

В действующем  бюджетном законодательстве формы  межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из федерального бюджета, перечислены  в статье 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, - в статье 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в статье 142 БК РФ. В целом формы межбюджетных трансфертов на всех уровнях бюджетов бюджетной системы схожи, но от верхнего уровня к нижнему упрощаются. Абстрактный подход к формам межбюджетных трансфертов при исследовании межбюджетных отношений в городах федерального значения позволит на основе определения понятий, обобщения, сравнения, сделать частные выводы.

Формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из федерального бюджета, являются дотации  бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Федерации, субсидии бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда регионального развития, субсидии бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов, субвенции бюджетам субъектов Федерации из Федерального фонда компенсаций, финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных  образований, иные безвозмездные и  безвозвратные перечисления, бюджетные  кредиты бюджетам субъектов Федерации.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, определяет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, субсидии бюджетам субъектов Федерации, субвенции бюджетам субъектов Федерации, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Федерации, межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Действующий Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что межбюджетные трансферты могут  предоставляться из различных фондов (как федеральных и региональных, так и местных): Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации (ст. 131), Федеральный фонд регионального развития (ст. 132), Федеральный фонд компенсаций (ст. 133), Региональные фонд финансовой поддержки поселений (ст. 137), Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 138), Фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации (ст. 139), Региональный фонд компенсаций (ст. 140), Районный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 142.1).

Согласно статье 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, являются:

1) дотации  местным бюджетам из региональных  фондов финансовой поддержки  поселений;

2) дотации  местным бюджетам из региональных  фондов финансовой поддержки  муниципальных районов (городских  округов);

3) субсидии  местным бюджетам из фондов  муниципального развития;

4) субсидии  местным бюджетам из региональных  фондов софинансирования социальных  расходов;

5) субвенции  местным бюджетам из региональных  фондов компенсаций;

6) иные  субвенции, в том числе бюджетам  автономных округов, входящих  в состав краев, областей;

7) средства, перечисляемые в федеральный  бюджет в связи с погашением  и (или) обслуживанием государственного  долга субъекта Федерации перед  федеральными органами государственной  власти и (или) исполнением  иных обязательств субъекта Федерации  перед федеральным бюджетом;

8) иные  безвозмездные и безвозвратные  перечисления;

9) бюджетные  кредиты местным бюджетам.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, определяет:²¹

- дотации  на выравнивание бюджетной обеспеченности  поселений и дотации на выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных  районов (городских округов);

- субсидии  местным бюджетам;

- субвенции  местным бюджетам и субвенции  бюджетам автономных округов,  входящих в состав краев, областей;

- иные  межбюджетные трансферты бюджетам  бюджетной системы Российской  Федерации.

Таким образом, из анализа форм межбюджетных трансфертов  в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ и изменениями бюджетного законодательства, вступившими в силу с 1 января 2008 г., следует, что законодатель упраздняет среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета регионов, средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Федерации, а также, как уже отмечалось, бюджетные кредиты местным бюджетам.

Таким образом, межбюджетные отношения  имеют целью, прежде всего финансовое обеспечение соблюдения на всех уровнях  власти конституционных социальных гарантий граждан. Межбюджетные отношения  включаются отдельным блоком в систему  бюджетного регулирования, сохраняя основные свои элементы: разграничение бюджетных  расходов; разграничение бюджетных  доходов; формы финансовой поддержки  из федерального бюджета.

1.2 Принципы и модели межбюджетных отношений в федеративных государствах

Принципы  бюджетной системы Российской Федерации  сформулированы в ст. 28 Бюджетного кодекса  РФ. Эта статья содержит закрытый список принципов бюджетной системы  Российской Федерации. В этих принципах  в концентрированном виде выражено содержание законодательства о бюджетной  системе Российской Федерации, важнейшие  основы бюджетно-правового регулирования. Следует отметить, что понятия  «принципы бюджетной системы  Российской Федерации» и «принципы  бюджетного законодательства Российской Федерации» близки, но не совпадают.

В научной  литературе принято выделять общие  принципы, применимые в различных  сферах общественной жизни, и частные  принципы, характерные только для  одной ее сферы. При этом принципы бюджетной системы являются одновременно принципами бюджетного права, с учетом преломления в нормах права содержания реально действующей бюджетной  системы.²²

Межбюджетные  отношения в России основаны на следующих  принципах:

- распределения  и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения  (закрепления) на постоянной основе  доходов по уровням бюджетной  системы РФ;

- равенства  бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных  образований;

- выравнивания  уровней минимальной бюджетной  обеспеченности субъектов РФ, муниципальных  образований;

- равенства  всех бюджетов РФ во взаимоотношениях  с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов во взаимоотношениях  с бюджетами субъектов Федерации.

Принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за  бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также  определение полномочий органов государственной власти (и местного  самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств.

Данный принцип вытекает из Конституции  РФ²³, а именно из статей 71, 72, 73, которые устанавливают предмет ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предмет ведения субъектов РФ. Конкретизируется данный принцип в статьях 7,8 и 9 БК РФ, определяющих компетенцию органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, а также в статьях 84-87 БК РФ, определяющих расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы местных бюджетов.