Социально-политический аспект ответственности гражданских служащих в современных условиях РФ: проблемы и перспективы развития

Возможность материальной компенсации вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами, является общемировой практикой и непосредственно закреплена в Основном Законе нашей страны30. На государстве лежит конституционная обязанность возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами.

Специфика государственно-служебных отношений не исключает возможности широкого использования данного хорошо отлаженного механизма, сторонами которого будут выступать государственный служащий и государство, с которым (и в этом новизна действующего законодательства) он вступает в установленные законом правоотношения.

К условиям наступления такой ответственности относятся:

1) наличие самого ущерба, причиненного одной из сторон  правоотношений;

2) противоправность поведения (действия или бездействия) субъекта  правоотношений;

3) причинная связь между  деянием и вредным результатом;

4) вина стороны, причинившей  ущерб.

Ущерб может выражаться в утрате или уменьшении стоимости государственного имущества, необходимости произвести дополнительные расходы, в неполученных доходах и наступлении иных неблагоприятных последствий.

 

 

 

 

1.3.3. Эффективность правового  регулирования административной

ответственности работников государственного аппарата

 

 

Под административной ответственностью в сфере государственной службы понимается применение в установленном законом порядке в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами в пределах их компетенции, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, мер государственного принуждения за административные правонарушения31.

Законодательство о государственной службе не содержит правовых норм, непосредственно устанавливающих административную ответственность государственных служащих за административные правонарушения. Такую функцию выполняет Кодекс РФ об административных правонарушениях и законодательство субъектов Российской Федерации в отношении лиц, состоящих на региональной службе, а также некоторые нормативные правовые акты специального назначения32. С позиций рассматриваемой проблемы КоАП РФ содержит две статьи (ст. ст. 2.4 и 2.5), в общих чертах регламентирующих особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.

По общему правилу военнослужащие и приравненные к ним категории служащих несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. В этом случае административная ответственность по сути дела подменяется дисциплинарной ответственностью. По усмотрению непосредственных начальников, которым подчинено провинившееся лицо, оно может подвергнуться дисциплинарному наказанию, моральному осуждению либо вовсе быть освобождено от наказания. Такое решение вопроса вступает в определенное противоречие с принципами равенства всех пред законом и равной ответственности за виновные деяния.

За отдельные виды правонарушений, перечисленные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ (нарушение законодательства о выборах и референдумах, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, Правил дорожного движения, таможенных правил, невыполнения законных требований ряда должностных лиц и другие указанные в законе правонарушения), лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях.

Исходя из особенностей военной и правоохранительной службы, а также нецелесообразности применения ряда административных наказаний и в соответствии с законом к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов не применяется административный арест, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, - административный штраф.

Отдельные нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность специальных субъектов, порождают правовые коллизии, содержат неточности по отношению к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Так, в ст. 28 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ записано, что за административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, за исключением административных правонарушений, за которые они несут ответственность на общих основаниях. При этом к военнослужащим не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, исправительных работ, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы - также в виде административного штрафа. Как известно, исправительные работы как вид административного наказания упразднены.

Следует отметить, что в юридической науке выработаны общетеоретические подходы к пониманию оснований административной ответственности. Наиболее убедительной, на наш взгляд, является позиция тех специалистов, которые выделяют нормативное, фактическое и процессуальное основания такой ответственности33. Специфика государственной службы не порождает потребности поиска каких-либо особых оснований такой ответственности.

Следует отметить, что в теории административного права важнейшими признаками административного правонарушения признаются: - противоправность; - виновность; - наказуемость.

Все эти признаки прочно вошли в действующее законодательство и в равной мере характеризуют противозаконные деяния, совершенные в сферах как государственной, так и иной публичной службы, например, муниципальной.

В качестве оснований для привлечения к административной ответственности государственных служащих, как справедливо отмечается в публикациях, могут выступать специальные составы административных правонарушений, а также нарушения санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного, земельного, налогового и иного законодательства, за которые Особенной частью КоАП РФ установлена административная ответственность в виде следующих административных наказаний: предупреждения; административного штрафа; дисквалификации.

Процессуальная составляющая является наиболее слабым местом российской административистики в целом, в том числе законодательства о государственной службе. К сожалению, в законотворческой деятельности, направленной на правовое регулирование государственно-служебных отношений, пока основной акцент делается на материальные нормы, роль и значение которых, безусловно, велики. Но в условиях низкого уровня правосознания и правовой культуры значительного слоя чиновников не менее значимы процессуальные нормы, которые существенно ограничивают произвольные усмотрения должностных лиц и ставят их в жесткие рамки закона. Кроме того, процессуальные нормы - реальная гарантия защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, эффективное средство профилактики не только административных правонарушений, но и любых других злоупотреблений по службе.

Недостатки правового регулирования административной ответственности в сфере государственной службы, ее низкая эффективность побуждают пересматривать сложившуюся правоприменительную практику в сторону более интенсивного применения закона и назначения наказаний, максимально возможных в пределах санкции правовой нормы, а также искать новые средства борьбы с превышением служебных полномочий, пренебрежением правами граждан и многими другими негативными явлениями в сфере государственной службы.

В последнее время прослеживается четкая тенденция к существенному усилению административной ответственности за наиболее нетерпимые и потенциально опасные для общества деяния.

Ужесточение репрессивной политики в отдельных сферах во многом обосновано, но следует учитывать, что карательные меры имеют пределы своего сдерживающего воздействия, кроме того, законодатель, принимая такие решения, должен руководствоваться требованиями разумной достаточности наказания, его экономии.

 

 

1.3.4. Особенности уголовной  ответственности в сфере

государственной службы

 

 

Если административные правонарушения в сфере государственной службы причиняют вред обществу, подрывают авторитет публичной власти, влекут за собой иные неблагоприятные последствия, то преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления уже общественно опасны.

За совершение преступлений государственные служащие, независимо от их должностного положения, несут уголовную ответственность наравне с другими гражданами Российской Федерации. Основанием уголовной ответственности в этом случае является деяние, именуемое преступлением34.

Уголовный кодекс Российской Федерации принципиально по-новому решил проблему ответственности за злоупотребления по службе, разграничив преступления публичных служащих, посягающих на интересы государственной (муниципальной) службы, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных негосударствен-ных организациях. В нем сформированы составы ряда преступлений, отсутствовавших в прежнем уголовном законодательстве35.

Глава 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" включает в себя статьи, содержащие описание признаков преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 - 293 Уголовного кодекса Российской Федерации.

С учетом квалификационных видов в данной главе содержится описание 20 составов служебных преступлений. Из них в соответствии с классификацией, установленной статьей 15 (ч. 1) УК РФ: преступлений небольшой тяжести - 4, средней тяжести - 7, тяжких - 8, особо тяжких - 1. Названную категорию преступлений законодатель преимущественно рассматривает в качестве тяжких.

Уголовный закон не формулирует в главе 30 УК РФ единого понятия преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностного преступления), а дает описание каждого конкретного состава. По мнению некоторых исследователей, общим для всей группы преступлений, входящих в названную главу, с известной долей условности можно считать определение злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)36.

Видовым объектом для преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления или, иначе говоря, нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах РФ.

Другим отличительным признаком преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что все они (кроме дачи взятки) совершаются специальными субъектами, то есть лицами, характеризующимися определенными особенностями по сравнению с общим субъектом. Эти преступления совершаются как бы изнутри системы работниками органов публичной власти, наделенными таковой от имени государства и использующими свои возможности в преступных целях. В большинстве составов преступлений, включенных в главу 30 УК, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. ст. 285 - 287, 289, 290, 293).

В то же время в примечании 4 к статье 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за такие преступления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не отнесенные к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292).

О масштабах распространенности антиобщественных проявлений в системе государственной службы убедительнее всего свидетельствуют цифры.

По данным Контрольно-методического управления Следственного комитета при МВД России, число преступлений в сфере государственной и муниципальной службы постоянно растет. Оно увеличилось с 72,8 тыс. в 1990 году до 88,5 тысяч в 2009 году. Самыми распространенными являются хищения путем присвоения или растраты чужого имущества - 60 процентов от общего числа. В 13 процентах случаев фиксируется злоупотребление служебными полномочиями и их превышение, а каждое десятое преступление квалифицируется как должностной подлог37.

Безусловно, статистические показатели лишь приблизительно отражают подлинные размеры противоправных проявлений, но их анализ позволяет сделать вывод о существующих тенденциях, а также их устойчивости. По данным официальных источников, в 2009 году в суды было направлено 1237 дел о преступлениях в сфере госслужбы38. И это при том, что лишь около 10 процентов уголовных дел об ответственности чиновников доходит до суда, а если учесть латентность этого явления, то есть все основания утверждать, что размеры взяточничества, злоупотребления служебным положением, незаконного обогащения и других коррупционных проявлений приобрели сегодня угрожающие для общества масштабы.