Социально-политический аспект ответственности гражданских служащих в современных условиях РФ: проблемы и перспективы развития

Следует отметить, что развитие той части российского законодательства, которая регламентирует сферу государственно-служебных отношений, имеет тенденцию к более детальному, обстоятельному регулированию различных ее аспектов, что в полной мере относится и к дисциплинарной ответственности, являющейся одним из действенных средств повышения эффективности, государственной службы Российской Федерации. На наш взгляд, наиболее успешно, насколько это было возможно в условиях сложившейся тогда российской правовой действительности, эти вопросы решены в законодательстве о военной службе21.

Одной из важнейших особенностей дисциплинарной ответственности, отмечается в литературе, является ее междисциплинарный характер, который во многом предопределяет сложности изучения этого правового явления22. Вопросы дисциплинарной ответственности наиболее полно урегулированы в Трудовом кодексе Российской Федерации, традиционно они разрабатывались также представителями науки трудового права.

Итак, развитие российской правовой системы привело к междисциплинарному предмету изучения этого вида юридической ответственности. Этому способствовало также появление новых отраслей российского права, включая муниципальное право, служебное право, существование которого как признается одной частью ученых-административистов (в основном молодой плеядой ученых), так и отвергается другой их частью, преимущественно приверженцами классических канонов в науке административного права.

Некоторые исследователи не без оснований утверждают, что подобное "расщепление" дисциплинарной ответственности между различными отраслями неизбежно предопределило в основном односторонний подход к ее изучению, осуществляемый с методологических позиций какой-либо одной правовой отрасли. Нам представляется, что подобное утверждение верно лишь в части, предшествовавшей осуществлению реформ государственного управления и государственной службы в России. Со времени концептуального обоснования необходимости и основных направлений реформирования института государственной службы, радикального обновления законодательства в этой области предпринимаются попытки преодолеть ведомственную разобщенность государственной службы и ориентировать работу государственного аппарата на решение стратегических задач государства, обеспечение действенного самоконтроля власти, разработку стандартов качества и доступности государственных услуг. Решение этих задач, а также обеспечение конкурентоспособности государства, устранение негативных проявлений в системе государственной службы Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования дисциплинарной ответственности, повышения ее эффективности и превентивного воздействия на служащих государственного аппарата.

Другая особенность дисциплинарной ответственности государственных служащих связана с несовершенством законодательства, регламентирующего общественные отношения в этой области. Прежде всего, это относится к не урегулированным правом, излишне обширным полномочиям руководителей (начальников), реализуемым на основе их личного усмотрения. Явный дефицит процессуальных норм в вопросах применения дисциплинарной ответственности следует рассматривать как существенный пробел ее правового регулирования, нежелательный во всех отношениях. С одной стороны, это ущемляет права служащих (особенного их низового звена), а с другой стороны, создает условия, можно даже сказать, провоцирует руководителей, особенно лишенных твердых моральных принципов, использовать предоставленные им полномочия не по их прямому назначению, а в неблаговидных целях23.

Несовершенство законодательства в этой области проявляется также и в том, что в нормативных правовых актах, предусматривающих возможность применения дисциплинарной ответственности, отсутствует указание на ее цели и принципы, а в правовых нормах не содержатся составы хотя бы наиболее распространенных дисциплинарных (должностных) проступков и, соответственно, не формулируются их юридически значимые признаки.

Стоит заметить, что в отдельных нормативных правовых актах предпринята попытка хотя бы частично решить эту проблему. Так, в ст. 37 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" содержится примерный перечень однократных грубых нарушений гражданским служащим должностных обязанностей. Например, прогулом признается отсутствие на служебном месте без уважительной причины более четырех часов подряд в течение служебного дня. Нетрудно заметить практически полное тождество с аналогичной нормой Трудового кодекса Российской Федерации. Отдельные положения, указывающие на характер деяния, подпадающего под признаки дисциплинарного проступка, содержатся в ст. 32 названного Закона, которая предписывает представителю нанимателя "отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего: 1) появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения" и т.п.

В качестве основной цели дисциплинарной ответственности можно признать превенцию (общее и частное предупреждение) дисциплинарных проступков в системе госслужбы в целом и в конкретном государственном органе в частности. В качестве факультативных целей можно рассматривать восстановление социальной справедливости, а также соразмерное и справедливое наказание виновных лиц.

Применительно к госслужбе в первоначальном варианте можно ограничиться следующими принципами юридической ответственности: законности, неотвратимости и виновной ответственности, ее индивидуализации, целесообразности, справедливости.

Отсутствие четких правовых предписаний лишает правоприменителя возможности юридически точно квалифицировать конкретное деяние как дисциплинарный проступок и позволяет произвольно решать вопрос, образно говоря, о событии дисциплинарного проступка и достаточности оснований для привлечения провинившегося к ответственности. Складывается ситуация, когда в одних случаях существующее положение вещей позволяет избежать ответственности, что нарушает принцип неотвратимости наказания, а в других случаях может привести к его чрезмерному ужесточению, что нарушает другие важнейшие принципы права - справедливости и соразмерности наказания тяжести совершенного проступка. Эта проблема требует своего разрешения еще и потому, что по действующему законодательству представитель нанимателя вправе, но не обязан привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, подчеркивают ряд авторов24.

Таким образом, понятие служебной дисциплины, по сути, сводится к соблюдению требований, следующих нормативных правовых актов:

а) служебного распорядка;

б) должностного регламента;

в) служебного контракта.

Нам представляется, что такой подход не раскрывает всего многообразия проявлений служебной дисциплины и нуждается в уточнении.

Служебный распорядок по своей сути близок к правилам внутреннего трудового распорядка. В законодательстве о государственной службе отсутствует дефиниция "служебный распорядок", а правовые нормы, его регламентирующие, в систематизированном виде не излагаются.

Должностной регламент, обладая относительной самостоятельностью, является составной частью административного регламента федерального органа исполнительной власти, который помимо названного документа включает в себя административный регламент исполнения государственных функций и административный регламент предоставления государственных услуг.

Служебный контракт. В контексте рассматриваемой проблемы служебному контракту отводится исключительно важное значение, что следует из анализа целого ряда руководящих и нормативных документов по реформированию и организации государственной службы Российской Федерации. Свою дальнейшую конкретизацию форма служебного контракта получила в подзаконных нормативных правовых актах. В содержание типового служебного контракта наряду с другими положениями были включены вопросы ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей или обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации25.

Таким образом, указанные документы: служебный распорядок, должностной регламент и служебный контракт - образуют правовую основу и критерии оценки служебной дисциплины персонала государственного органа, что позволяет наиболее квалифицированно разрешать жизненные ситуации, являющиеся по своей сути дисциплинарными проступками, и отграничивать их от правонарушений иного рода.

1.3.2. Особенности правового  регулирования материальной

ответственности гражданских служащих

Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы довольно поверхностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового законодательства26.

В научных изданиях под материальной ответственностью обычно понимается обязанность возместить причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных законодательством. В настоящее время вопросы материальной ответственности регулируются нормами трудового права, законодательством о военной службе, иными нормативными правовыми актами.

Материальную ответственность в сфере государственной службы нередко отождествляют либо с гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм трудового права, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.

Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности.

1. Материальная ответственность  в сфере государственной службы  носит право восстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение27.

2. Материальная ответственность  в системе государственной службы  наступает на основе действия  правовых норм ряда отраслей  российского права: административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов.

3. Обязанность государственного  служащего возместить причиненный  материальный ущерб существует  только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ) 28.

4. Материальная ответственность  государственных служащих является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.).

5. Материальная ответственность  наступает при наличии прямого  действительного ущерба; непосредственной  причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей29.

6. Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу.

7. Порядок и условия  привлечения государственных служащих  к материальной ответственности  различаются по видам госслужбы.

Сложность ситуации заключается в том, что в каждой из приведенных позиций присутствует рациональное «зерно» и ни одна из них не может быть признана единственно верной.

Все, что касается материальной ответственности государственных служащих и государственных органов перед гражданами, иными физическими и юридическими лицами, то здесь существо проблемы просматривается в плоскости гражданского права и свое практическое решение находит либо в досудебном порядке на основе добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского судопроизводства на основе материальных и процессуальных норм этих отраслей российского права.

Таким образом, можно утверждать, что материальная ответственность в сфере госслужбы имеет двойственную правовую природу, позволяющую разделить ее на два направления, одно из которых обращено вовнутрь данной системы, а другое - вовне. С определенной долей условности их можно охарактеризовать как внутреннюю и внешнюю ее разновидности.

Возмещение вреда государственному органу его персоналом и наоборот - это внутриаппаратный вопрос, который может регламентироваться как законодательством о госслужбе, так и на основе норм других отраслей права. Правовые отношения, возникающие в этой ситуации, являются по своей природе государственно-служебными, но внешне они аналогичны трудовым, что и позволяет применять юридические конструкции этой отрасли права для формирования правовой основы возмещения причиненного ущерба.

Имущественные претензии третьих лиц к государственному органу - это правоотношения субъектов, не связанных между собой служебной зависимостью (подчиненностью), и выражены они уже во внешней области деятельности государственного органа или должностного лица, хотя и возникают они в процессе возмещения причиненного ими вреда. Такие отношения являются по своей правовой природе гражданско-правовыми и, следовательно, подпадают под действие норм гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации.