Реализация вопросов местного значения в сельских поселениях (на примере сельского поселения Сосновка)

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров - субъектов РФ, имеющих большую численность населения (многие - более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы.

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимаются сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Законе № 131-ФЗ не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются:

- численность населения;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

В Законе № 131-ФЗ состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят:

• земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;
• земли общего пользования;
• рекреационные зоны;
• земли, необходимые для развития поселений;
• другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;
• водные и иные объекты.

Закон № 131-ФЗ предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации местного самоуправления. Итак, в общем и целом территория субъекта РФ разбивается на муниципальные районы и городские округа, ни один клочок земли не должен оставаться за их пределами, они напрямую входят в территорию субъекта РФ. Закрытые административно-территориальные образования, наукограды тоже являются муниципальными образованиями уровня муниципальных районов или городских округов.

Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта Российской Федерации. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Конечно, на этом уровне могут создаваться и реально создаются такие государственные органы, как, например, суды, подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы. Но, еще раз подчеркнем, не только собрание депутатов, но и орган управления общей компетенции является единственным.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Закон № 131-ФЗ гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 11). Создание (образование) нового муниципального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

1) выделение  населенных пунктов и прилегающих  к ним территорий из существующих  муниципальных образований и  создание на этой основе нового  муниципального образования;

2) объединение  существующих муниципальных образований  в одно новое муниципальное  образование;

3) преобразование  имеющихся муниципальных образований  в муниципальные образования  с новым статусом.

По существу, все эти варианты Закон № 131-ФЗ характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона № 131-ФЗ понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражался в нормах Закон № 131-ФЗ. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свой важнейший признак, как населенность. Поэтому в случае, если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием.

В соответствии с п.1 ст. 13.1 Закона № 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднению может подлежать только муниципальное образование базового уровня (поселение), а возникающая при этом межселенная территория входит в состав муниципального района, органы которого и занимаются решением вопросов местного значения, касающихся поселения. И хотя в этой ситуации не происходит дополнительного распространения юрисдикции органов муниципального района (она и прежде распространялась на территорию упраздненного поселения), но зато содержательно меняются полномочия органов местного самоуправления муниципального района, поскольку после упразднения они должны будут решать не только вопросы межпоселенческого характера, но и вопросы местного значения, касающиеся поселения32.

Как справедливо отмечается в научной литературе, упразднение муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления33, что в первую очередь зависит от количества жителей такого поселения. В рамках муниципального образования должна сложиться ситуация, когда количество членов муниципального сообщества будет недостаточно для его полноценного функционирования. Небольшое количество жителей поселения приведет к низкому уровню собственных налоговых доходов поселения, проблемам, связанным с уровнем профессиональной квалификации кадрового состава органов местного самоуправления, и другим затруднениям, препятствующим полноценному функционированию поселения.

Можно сделать вывод, что осуществление вопросов местного значения в населенных пунктах с небольшим количеством жителей путем создания самостоятельного муниципального образования нерационально. Даже при наличии собственных органов местного самоуправления поселение вынуждено передавать часть своих полномочий муниципальному району. В результате затраты на формирование и обеспечение функционирования органов местного самоуправления превышают затраты на осуществление собственно вопросов местного значения. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть возможность упразднения таких финансово несостоятельных муниципальных образований.

Вместе с тем Закон № 131-ФЗ определяет в качестве критерия упразднения не столько финансовую или кадровую состоятельность поселения, его способность самостоятельно решать вопросы местного значения, сколько формальные условия. Такая позиция законодателя вполне понятна, поскольку оценить, способно ли местное сообщество осуществлять местное самоуправление, затруднительно. Более того, уровень дотационности подавляющего большинства существующих муниципальных образований может свидетельствовать об их неспособности к самостоятельному функционированию. Представляется, что законодатель через категорию «численность населения» пытался предусмотреть ситуацию, когда местное сообщество не способно обеспечить самостоятельное функционирование поселения.

Численность населения является основным, но не единственным критерием определения допустимости упразднения муниципального образования. Проанализировав положения ч. 1 ст. 13.1 Закона № 131-ФЗ, можно выделить следующие критерии, определяющие возможность упразднения поселения:

• оно должно быть сельским;
• оно должно находиться на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности;
• численность его населения должна составлять менее 100 человек;
• решение о его упразднении должно приниматься на сходе граждан, проживающих в нем.

Таким образом, территориальная организация местного самоуправления является одной из важных основ в сфере современного местного самоуправления, которая во многом определяет его правовой статус, существенно влияет на развитие и укрепление народовластия и местного гражданского сообщества и как следствие способствует эффективности его осуществления.

Глава 2. Структура муниципального образования сельское поселение Сосновка Белоярского района Ханты-мансийского автономного округа - Югры

2.1. Система органов местного самоуправления сельского поселения

Сельское поселение Сосновка наделено статусом муниципального образования в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 24 ноября 2004 г. № 63-оз «О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», который был принят в целях реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наименования органам местного самоуправления муниципального образования присвоены в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 09 декабря 2004 г. № 78-оз           «О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре». Согласно этому закону муниципальному образованию присвоено наименование сельское поселение Сосновка, представительному органу муниципального образования – Совет депутатов сельского поселения Сосновка, главе муниципального образования – глава сельского поселения Сосновка, местной администрации (исполнительно- распорядительному органу муниципального образования) – администрация сельского поселения Сосновка.

Согласно уставу сельского поселения Сосновка, утвержденному решением Совета депутатов сельского поселения Сосновка от 28 июля     2008 г. № 19 «Об уставе сельского поселения Сосновка» структуру органов местного самоуправления поселения составляют:

1) представительный орган муниципального  образования – Совет депутатов сельского поселения Сосновка;

2) глава муниципального  образования – глава сельского поселения Сосновка;

3) исполнительно-распорядительный  орган муниципального образования  – администрация сельского поселения  Сосновка.

Органы местного самоуправления поселения обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления поселения осуществляется за счет собственных доходов бюджета поселения.