Реализация вопросов местного значения в сельских поселениях (на примере сельского поселения Сосновка)

Таким образом, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

1.3. Территориальные  основы местного самоуправления в Российской Федерации в новых законодательных условиях

Территориальная организация местного самоуправления является одной из важных правовых основ в сфере современного местного самоуправления, которая во многом определяет его правовой статус, существенно влияет на развитие и укрепление народовластия и местного гражданского сообщества и как следствие способствует эффективности его осуществления26.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся: создание муниципального образования; состав территории муниципального образования; границы муниципального образования; изменение состава территории муниципального образования; упразднение муниципального образования.

Нормы Закона № 131-ФЗ указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются:

- сельское поселение;

- городское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория города федерального значения.

Закон № 131-ФЗ не дает определения муниципального образования; однако старый Федеральный закон 1995 года муниципальное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование как понятие относится к числу неоднозначных в современной юридической науке и одним из сравнительно малоисследованных институтов российского муниципального права27. Нередко муниципальные образования отождествляют с территорией либо вкладывают в этот термин преимущественно общественное содержание. С точки зрения теории муниципального права, однако, под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом. Муниципальное образование - это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления. Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов. Все это в совокупности характеризует юридическую личность муниципальных образований, к которым обращены правовые нормы и которые участвуют в муниципальных правоотношениях наряду с Российской Федерацией, субъектами Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.

Территориальный аспект в понятии муниципального образования является одним из ключевых, поэтому некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как «внутригородская территория города федерального значения», в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. По мнению П.А. Астафичева28, в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию (муниципальные округа городов федерального значения или нечто подобное).

В территориальном смысле также важно разграничивать понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы29. Последние представляют собой именно территории, которые формируются в административных целях. Современная российская практика сложилась таким образом, что федеральное законодательство обходит умолчанием административно-территориальное устройство, а многие субъекты Федерации, воспользовавшись правом опережающего законотворчества по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, урегулировали данные правоотношения по своему усмотрению. В результате наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению субъектов Федерации, причем территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами (например, районы в столицах республик и в административных центрах других субъектов Федерации могут быть административно-территориальными единицами, в которых функционируют органы внутренних дел и суды общей юрисдикции, но не обладать статусом муниципального образования).

Муниципальное образование как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих границах. Властные полномочия и публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые включают в себя не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации30.

В экономико-правовом аспекте статус муниципального образования характеризуется наличием публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации31 и Законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Статус муниципального образования включает в себя также такие элементы, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта) и официальная муниципальная символика (герб, флаг, гимн). В соответствии со ст. 2 Закона № 131-ФЗ административный центр сельского поселения, муниципального района - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В ст. 9 Закона № 131-ФЗ указывается, что муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Муниципальные образования поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая, напротив, обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.

Следует заметить, что в основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В соответствии с пп. 6 п. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

Таким образом, Закон № 131-ФЗ отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием). Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Закон № 131-ФЗ предусматривает: в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона № 131-ФЗ следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме «районных городов» также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Закон № 131-ФЗ позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

• из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);
• из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);
• из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. «напрямую» состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Закон № 131-ФЗ предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 Закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 закона № 131-ФЗ вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.