Правовая мысль пореформенной России. 2-я половина XIX века

Сановный либерализм

Сановный либерализм —  результат правительственных кризисов, возникших из-за поражения в Крымской войне и революционных ситуаций накануне и после освобождения крестьян. Ряд европейски образованных чиновников решили преодолеть политический кризис за счет внедрения либеральных идей и реформ.

Одним из крупных представителей этого течения был Петр Александрович Валуев (1814—1890), в 1861—1868 годах возглавлявший Министерство внутренних дел, в 1872—1879 годах — Министерство государственных имуществ, а в 1880—1881 годах — Комитет министров, Он начал государственную службу в 1832 году, участвуя в законодательных работах под руководством Сперанского.

Это был умный, широко образованный деятель, имевший свою государственную  программу, которую он неоднократно представлял монарху, видя необходимость  либеральных уступок.

Важнейшая черта либерализма  Валуева — прагматизм, понимание резко изменившихся условий внутренней жизни страны, требующих приспособления к ним государственных форм и структур. Он считал себя "европейцем", одним из немногих министров, способных "работать по-европейски", причем из западных стран его наибольшими симпатиями пользовалась Англия с ее системой правления.

Проект учреждения нового Государственного совета от 13 апреля 1863 года - единственный из известных планов, который был разработан в форме законопроекта, готового к немедленному обсуждению у императора. Его цель — заключить царскую власть в рамки законности, а также расширить ее социальную базу путем привлечения к участию в политической жизни представителей земств и окраин.

Проект был разбит на 201 статью; из них 85 повторяли статьи прежнего "учреждения Государственного совета", 42 были несколько изменены и 74 статьи, касающиеся введения в Государственный совет выборных представителей, составлены заново. Вельможный либерал предусматривал создание при Государственном совете своего рода нижней палаты — Съезда государственных гласных.

Большую часть Съезда (101 депутат) должны были составлять представители земств, избранные на губернских земских собраниях. 32 депутата представляли окраины, на которые Положение о земских учреждениях не распространялось: Прибалтику, Сибирь, Кавказ, Землю Войска Донского и другие районы казачьих войск. По мысли автора, представительство окраин в общероссийском учреждении должно было скрепить единство страны, противостоять сепаратистским тенденциям. Порядок избрания гласных от этих областей в проекте определен не был, относительно него должно было последовать особое решение. Самую небольшую группу гласных — 18 человек — составляли представители наиболее крупных городов страны, избранные либо городскими думами, либо собраниями городских обществ из среды домовладельцев или не владеющих домами купцов, ведущих не менее 3 лет торговлю по свидетельствам 1-й гильдии.

Но не только выборные депутаты должны были представлять Съезд государственных гласных. Стремление иметь возможность правительственного влияния на состав и деятельность Съезда привело к введению в проект принципа назначаемости депутатов: 1/5 от общего состава выборных (30 человек) могла быть назначена "высочайшей властью", при этом император не был стеснен в своем выборе условиями ценза. Этой же цели служило и назначение императором председателя Съезда из числа членов Государственного совета.

Гласных "нижней палаты" предполагалось избирать сроком на 3 года, за исключением первого созыва, когда гласные должны были избираться на один год. Задумывалось, что Съезд гласных будет собираться ежегодно на одну сессию, созываемую по указу царя. К началу сессии должны были быть подготовлены вопросы, подлежащие обсуждению Съездом. Съезд гласных участвовал в рассмотрении всех законодательных вопросов (как введение новых, так и любые изменения или отмена старых законов), штатных расписаний, ходатайств сословий и земских учреждений, даже вопросов железнодорожного строительства с правительственной гарантией. Кроме того, император по своей воле мог предложить на обсуждение Съезда любой вопрос. Последний обладал и финансовыми правами, участвуя в рассмотрении — правда, в качестве низшей законосовещательной инстанции — государственного бюджета и чрезвычайных финансовых мер.

Вне сферы ведения  Съезда оставались вся внешняя политика, чрезвычайные меры внутри страны, сверхсметные кредиты, бюджеты городов, сметы городских дум, учреждение акционерных комиссий, возведение в дворянство, утверждение почетных званий и др.

Общее собрание Государственного совета становилось своего рода 'верхней палатой", продолжавшей функционировать на прежних основаниях, однако в заседаниях, рассматривавших дела, поступившие из Съезда государственных гласных, должны были принимать участие (с правом голоса) 2 вице-председателя Съезда и 14 его членов, избираемых Съездом для каждого из таких случаев. Эти гласные должны были представлять и отстаивать точку зрения Съезда. Министры и главноуправляющие имели право принимать участие в работе Съезда и его прениях (но без права участия в голосовании) и являлись членами Общего собрания.

Один из важнейших вопросов — состав Съезда гласных. Притом, что  гласные должны были избираться земствами  и городскими думами, а следовательно, представлять все сословия, все же фактическое "народное" представительство виделось Валуеву преимущественно дворянским. "Во время составления этого проекта, — признавался Валуев уже в 80-х годах в своем "Дневнике", — положение о земских учреждениях еще не было окончательно обсуждено в Государственном совете. Прямых представителей дворянства не предполагалось в числе государственных гласных потому, что в среде земских собраний предположено было дать дворянству более мест. Но число гласных в этих собраниях было впоследствии определено, в противность мнению министра внутренних дел, по расписанию, составленному Государственной канцелярией и военным министром. Когда мысль о государственных гласных вновь заявлялась (в 1879 и 1880 годах), предполагалось изменить расписание 1863 года".

Александр II отнесся к  проекту холодно. Валуев ошибался, когда  считал, что он готов к реформе и утрате части своих прав. Император был принципиальным противником каких-либо важных изменений в государственном строе, и готовность рассмотреть такого рода предложения была у него лишь проявлением колебаний личной воли или тактической уловкой. Он далеко не всегда считал возможным прямо заявлять о своих консервативных взглядах. К тому же, пока Валуев разрабатывал свои предложения, политическая ситуация изменилась: революционный натиск был__ отбит, крестьянское движение шло на убыль, восстание в Литве и Белоруссии было подавлено, близилась ликвидация Польского восстания, революционные кружки 60-х годов были разгромлены, их руководители арестованы. При обсуждении в апреле 1863 года записки Валуева о привлечении выборных представителей земств и сословий к участию в работе Государственного совета "государь, ввиду большинства, решил, что теперь ничего не следует делать". В декабре царь "забыл", что сам говорил о преобразовании Государственного совета, и заявил, что вообще с самого начала отвергал эту мысль. Правительство отложило валуевские проекты и решило ограничиться реформой местного управления.

Новая волна идей реформирования государственного строя России среди  сановных либералов поднялась на рубеже 70—80-х годов в результате жестокого кризиса "верхов", вызванного плачевными итогами Русско-турецкой войны 1877—1878 годов. Русское общество было буквально ошеломлено катастрофическими для страны-победительницы результатами Берлинского конгресса, обнаружившими международную изоляцию царизма. И.С. Аксаков публично обвинил правительство в неспособности отстаивать интересы страны и славянского мира. Свою лепту в дестабилизацию ситуации внесли революционные народники. Их террористическая деятельность создавала в правительстве настроения растерянности и ставила вопрос о поисках союзников в либеральном лагере.

Хотя крестьянское движение было слабее, чем накануне отмены крепостного права, но налицо был факт брожения деревни, выражавшийся, в частности, в слухах о "черном переделе" земель, что также беспокоило правящие круги.

Этот период примечателен множеством предложений политических реформ. Согласие Александра II на их обсуждение было обусловлено обстановкой и давлением таких правительственных деятелей, как Валуев, Константин Николаевич, Милютин и др. Исторический парадокс заключается в том, что наиболее близким к осуществлению и наиболее известным оказался проект Михаил Тариэлович Лорис-Меликова (1825—1888), человека для внутренней политики случайного, профессионального военного, никогда не занимавшего крупных административных должностей (за исключением кратковременного пребывания на губернаторских постах в 1879—1880 гг.), не связавшего ранее своего имени с какой-либо программой реформ. Выдвижение Лорис-Меликова сначала на пост министра внутренних дел было одним из проявлений растерянности императора, искавшего чрезвычайщины в борьбе с кризисом и новых людей для этой борьбы.

28 января 1881 г. Лорис-Меликов представил Александру II доклад об образовании двух временных комиссий (финансовой и административной) из чиновников и назначенных правительством представителей земств для выработки проекта преобразования губернского управления, пересмотра земского и городового положения, а также законопроектов по отдельным экономическим и финансовым вопросам. В этом докладе он и развил свою идею выборных представителей. Создание комиссии не было новой идеей, но предложение об Общей комиссии, куда бы передавались разработанные в подготовительных комиссиях законопроекты, было оригинальной идеей Лорис-Меликова. Принципиально отрицая целесообразность народного представительства в любой его форме (западного и древнерусского образцов), а также введения представителей земства в состав Государственного совета, Лорис-Меликов одновременно защищал идею привлечения дворянства, земства городов к обсуждению вопросов, "близко касающихся местных нужд", но не в форме выборного представительства, а в виде развития института экспертов.

В состав Общей комиссии предполагались быть включенными: члены  подготовительных комиссий, депутаты, избранные губернскими земскими собраниями и городскими думами, и лица, назначенные правительством в качестве представителей тех районов, где не введены земские учреждения. Эта комиссия становилась, таким образом, нижней палатой, над которой находилась верхняя —Общее собрание Государственного совета, окончательно рассматривавшее законопроект. Состав Общего собрания мог быть дополнен 10—15 "представителями от общественных учреждений".

Особое совещание, назначенное  Александром II, одобрило эту меру. Заключение совещания от 17 февраля 1881 г. было утверждено царем, назначившим на 4 марта 1881 г. обсуждение плана Лорис-Меликова о создании Комиссии выборных от земств с правом совещательного голоса для разработки законопроектов, указанных "высочайшей волей царя". Этот план получил название "конституции Лорис-Меликова".

Обсуждение проекта Лорис-Меликова состоялось 8 марта 1881 г., т.е. уже после убийства Александра II. С резкой критикой проекта выступил граф П.А. Строганов, заявивший, что этот проект ведет "прямо к конституции". Строганова поддержал Александр III. Победоносцев обрушился не только на представленный Лорис-Меликовым проект, но и вообще на все реформы 60—70-х годов, особенно на крестьянскую, земскую и судебную, назвав земства и суды опасными "говорильнями". Проект Лорис-Меликова был отвергнут, точнее, был передан на рассмотрение в Особую комиссию, которая затем ни разу не собиралась.

Последней попыткой сановных либералов склонить верховную власть к политическим реформам оказались идеи министра внутренних дел Николая Павловича Игнатьева (1832—1908). Его планы подогревались как неизжитым страхом перед деятельностью революционеров, так и не остывшими еще намерениями "благонамеренной" части общества модернизировать государственный строй.

Игнатьев в воспоминаниях  представил себя человеком, для которого попытка реформировать самодержавие носила не спекулятивный, а программный характер. Он был связан с кружком московских почвенников-славянофилов, пользовался их поддержкой и ориентировался на их помощь в будущем. И.С. Аксаков часто наставлял Игнатьева в его планах созыва Земского собора, обосновал многие его идеи, дал совет соединить Собор по времени с коронационными торжествами. Тем самым если предшествующие документы сановных либералов были продуктом чисто бюрократического творчества, то проект Игнатьева был скорее созданием московских панславистов, ибо министр держал его до послед-

них дней в строгом секрете  не только от своих коллег, но и от канцелярии. Все его надежды строились не на поддержке коллег, а на иллюзии так называемой "народной политики" и соборных симпатий Александра III.

В течение апреля 1882 года документы о созыве Земского собора были подготовлены. Было намечено несколько вариантов состава Земского собора. Общая численность представителей сословий колебалась в пределах от 3 до 4 тысяч человек. Здесь должны были присутствовать делегаты от дворянства, духовенства, купечества, крестьянства и ремесленников.

Созыв Земского собора отчасти  преследовал демагогическую цель — демонстрацию всеобщей поддержки нового царствования. Такое назначение Собора давало Игнатьеву надежду на то, что Александр III согласится на его созыв.

Другая основная его цель — положить начало созданию Общероссийского совещательного представительства. В преамбуле будущего манифеста, где провозглашался созыв Земского собора, говорилось: "Так и отныне да будет". Игнатьев предполагал, что на самом Соборе будет поставлен вопрос о реформе местного управления, а перед закрытием из его среды будет избрана комиссия в составе 30—40 человек, которая затем будет участвовать в разработке законопроектов до их представления в Государственный совет. Деятельность таких комиссии должна была стать постоянной. "Таким образом, — пояснил позже Игнатьев свои мысли, — сложилась бы без потрясения устоев русская самобытная конституция, которой позавидовали бы в Европе и которая заставила бы умолкнуть наших псевдолибералов и нигилистов".

29 мая 1882 г. Игнатьев  представил царю проект созыва  совещательного Земского собора к коронации Александра III в 1883 году. Однако и на этот раз либерально-сановные планы были разрушены усилиями консерваторов, в лице Победоносцева и Каткова. Последний особенно отличился, поместив жесткую передовую статью в "Московских ведомостях" против прожектов министра внутренних дел, где отмечал, что требование Земского собора исходило всегда из революционного лагеря. "Когда известного преступника Нечаева, по произнесении над ним приговора, выводили жандармы из зала судебного заседания, говорилось в этой статье, — он кричал неистово: "Земский собор! Земский собор!" Того же требовал и Желябов. Спрашивается, кто в своем смысле оказался бы вернее своему делу, Нечаевы и Желябовы или те фантастические предполагаемые нами блюстители государственных интересов, которые тоже крикнули бы "Земский собор!"?"