История государственного управления в России

У такой системы были высокие информационные издержки. Чем больше иерархическая система, тем сложнее управлять ею из одного центра. В поздний сталинский период, когда централизация достигла своего апогея, Госплан планировал из Москвы производство и распределение нескольких тысяч товаров. При этом чиновники Госплана, как правило, не обладали всей полнотой информации о предложении и спросе, что ухудшало использование ресурсов и негативно сказывалось на экономическом росте. Отраслевая система породила мощных лоббистов в лице министерств и ведомств, что также не способствовало оптимальному распределению ресурсов.

Проблему  хорошо понимали на самом верху, и  смерть Сталина в марте 1953 года сделала  реформы возможными. Как следует  из протокольных записей заседаний  президиума ЦК, в декабре 1955 года руководство  страны обсуждало необходимость усиления территориальной кооперации в промышленности: «Все государство по вертикали разбили, по горизонтали нет увязки».

Обсуждение  продолжалось несколько лет. Первоначальные планы не были революционными. Они  предполагали усиление роли республиканских министерств и перемещение кадров из центра на предприятия: «специалистам… на места выехать, и семьи чтобы взяли» (протокольная запись заседания Президиума ЦК КПСС, март 1956 года). Однако дальнейшее перемещение органов управления на места — организация в областях и республиках советов народного хозяйства (совнархозов) и подчинение им подавляющего большинства предприятий, предложенная Хрущевым в январе 1957 года, — означало кардинальную перестройку системы управления, в которой центральные министерства оказывались лишними.

Дискуссия о реорганизации управления промышленностью  проходила на фоне борьбы за наследство Сталина в руководстве КПСС. На момент смерти диктатора позиции  Хрущева не были сильны. В «коллективном  руководстве», разделившем власть, он получил, на первый взгляд, технический пост секретаря ЦК, тогда как главный претендент на лидерство Георгий Маленков возглавил ключевой, как казалось многим, орган — Совет министров СССР. Но в дальнейшем, опираясь на поддержку партийного аппарата и в первую очередь секретарей обкомов, Хрущев существенно потеснил других членов Президиума, в частности добившись снятия Маленкова с поста председателя Совмина в январе 1955 года.

С политической точки зрения реформа  совнархозов усиливала позиции  секретарей обкомов, получивших контроль над промышленностью, а соответственно, и Хрущева.

Неудивительно, что многие члены коллективного  руководства оказали сопротивление  реформе. На заседаниях Президиума ЦК в январе — марте 1957 года против нее открыто выступили старый большевик Вячеслав Молотов и  сталинский выдвиженец, много лет  занимавший пост наркома химической промышленности СССР, Михаил Первухин. Другие члены Президиума, Георгий Маленков и Лазарь Каганович, не критикуя реформу открыто, саботировали ее на практике. Развязка наступила в июне 1957-го, когда Маленков, Каганович и Молотов, опираясь на большинство в Президиуме ЦК, попытались отправить Хрущева в отставку. В ответ он собрал пленум ЦК, где большинство было у секретарей обкомов, объявил действия своих оппонентов антипартийными и добился их исключения из Президиума ЦК. С разоблачением «антипартийной группы» препятствия к осуществлению реформы были устранены. На протяжении второй половины 1957 года было создано сто пять совнархозов.

Слабая  связь интересов руководителей  с интересами порученного им дела, отсутствие автоматического механизма поощрения и наказания — постоянная проблема советской системы.

Хрущев, как и многие другие советские  руководители, предлагал использовать для ее решения карьерные стимулы, поставив продвижение чиновников в  зависимость от достигнутых ими  результатов: «Если у капиталистов прибыль, погоня, разорение, крах, у нас бюрократ этим не страдает, он гарантирован. …Партия должна усилить свой контроль. Материально, конечно, надо предусмотреть. Но я считаю, что надо посмотреть и людей» (стенограмма выступления Хрущева на заседании Президиума ЦК, май 1962 года). Уже в сентябре 1953 года Хрущев заявил о прямой ответственности секретарей обкомов за состояние сельского хозяйства во вверенных им областях. В своих дальнейших выступлениях он развил эту тему. «Не можешь — наберись мужества и скажи: дайте посильную работу, — говорил он на заседании Президиума ЦК в декабре 1960 года. — Другого выхода нет. Или второй выход — освободить от работы, а третий выход — это бунт, это просто выбросят снизу».

На  практике, однако, такой подход было трудно реализовать: результаты работы нередко зависели не только от усилий руководителя, так как объективно находились вне его контроля. Невысокие показатели могли быть, например, итогом ошибок в планировании и перебоев в поставках комплектующих, следствием плохой погоды и т. д. В каждом конкретном случае центральные власти должны были оценивать, в какой степени достижения на том или ином участке народного хозяйства — результат работы соответствующих подразделений, а в какой — итог стечения обстоятельств. Как ни странно, реформа совнархозов позволяла ослабить остроту данной проблемы.

При новой системе основной хозяйственной  единицей становился областной совнархоз. Результаты работы областей легче сравнивать между собой, чем достижения отраслей промышленности. Негативные или позитивные шоки в черной металлургии, как правило, специфичны именно для черной металлургии и слабо влияют на работу, например, текстильной промышленности. Соответственно, сравнение итогов выполнения планов отраслевыми министерствами давало центральным властям мало информации для того, чтобы оценить усилия их руководителей, отделить их вклад от эффекта конъюнктуры. Напротив, большинство областей сопоставимо по размеру, многие из них обладали близкой структурой народного хозяйства, соседние области находились в одинаковых климатических условиях. Сравнивая результаты областей, центр мог делать более обоснованные заключения о вкладе руководителей в успех регионов, а первые секретари оказывались в ситуации соревнования друг с другом. При этом наличие у них стимулов «приукрашать» свои результаты не подрывало систему. Так как эти стимулы в равной степени действовали для всех, то «приписки» меняли лишь абсолютные достижения областей, но не относительные.

Кроме того, у центра существовали альтернативные каналы сбора информации. Как показывает история застрелившегося в результате раскрытия обмана первого секретаря Рязанского обкома Алексея Ларионова, политика приписок не могла продолжаться бесконечно.

Хрущеву удалось запустить механизм карьерных стимулов на практике. При нем было снято «как не обеспечивших руководство» немало секретарей обкомов. Например, с такой формулировкой в июне 1960 года был отправлен в отставку первый секретарь Краснодарского обкома Дмитрий Матюшкин, а в мае 1961 года — первый секретарь Астраханского обкома области Иван Ганенко. Открытие архивов дает возможность проследить судьбу всех региональных партийных лидеров и проанализировать статистически влияние тех или иных факторов на их карьеру. В статье, написанной с Екатериной Журавской (Career concerns in a political hierarchy: a case of regional leaders in Soviet Russia) мы показываем, что достижения и неудачи областей в экономической сфере имели статистически значимый эффект на вероятность повышения и снятия секретаря. При этом достижения в области промышленности были важны только в годы существования совнархозов, когда ответственность за индустрию была возложена на первых секретарей.

Р еформа совнархозов создала советским  управленцам дополнительные стимулы  для развития промышленности, однако в отличие от аналогичной китайской реформы соревнование между областями не привело к ускорению экономического роста. Напротив, даже по официальным советским данным, темпы промышленного роста во второй половине правления Хрущева, особенно в последние два года, были ниже, чем в первой. Почему так произошло?

Во-первых, новая организация управления промышленностью  требовала новых кадров, способных  работать в условиях территориальной  системы. Действительно, области, которыми руководили секретари обкомов, назначенные после реформы совнархозов, демонстрировали в годы реформы в среднем лучшие результаты развития промышленности, чем области со старыми кадрами. Придя к власти, Хрущев активно проводил политику ротации кадров и продолжил ее после реформы: уже в первый год после создания совнархозов он поменял руководителей 14 регионов только в РСФСР. Однако необходимость заботиться о политической поддержке секретарей, которые обеспечили победу Хрущева над антипартийной группой, ограничивала масштабы такой политики.

Во-вторых, реформа обострила проблему местничества. Области старались выбить из центра больше ресурсов под менее напряженные  планы, мало отличаясь в этом отношении  от предшественников-министерств. Кроме  того, оказалось, что руководству  областей было гораздо важнее выполнение заданий, предполагавших внутриобластные поставки, которые вели к более высоким темпам роста на «своей территории», чем соблюдение плановых обязательств перед другими областями. Нередко областные руководители прямо нарушали государственные планы, перераспределяя ресурсы в пользу «своих» предприятий. Это негативно сказывалось на развитии соседних регионов и вело к снижению темпов роста. Как признавал на заседании Президиума ЦК в 1963 году председатель Госплана Петр Ломако, «объем незавершенного строительства по сравнению с 1958 годом увеличился на 53%», что свидетельствовало о нарастании нерационального использования ресурсов.

Не  последнюю роль в остроте вопроса, видимо, сыграло и то, что области  в СССР меньше по размеру, чем регионы Китая, и имели ярко выраженную экономическую специализацию, что делало их более зависимыми от межобластных поставок. Лишь секретари с хорошими связями могли решить данную проблему, договариваясь с поставщиками. Косвенным подтверждением этой гипотезы может служить тот факт, что области, возглавляемые секретарями, которые учились в Высшей партийной школе в Москве, добились более высоких темпов промышленного роста. Большинство таких секретарей посещали школу в одно и то же время, в конце 1940-х — начале 1950-х годов.

Проблема местничества, порожденная реформой совнархозов, осознавалась руководством страны. Уже  в апреле 1958 года правительство издало указ о первоочередном выполнении межобластных поставок, а в мае того же года Президиум ЦК резко высказался против практики незаконного перераспределения ресурсов на местах. Стремясь улучшить взаимодействие между совнархозами, Хрущев в 1960-м и 1961 году создал в Казахстане, России и на Украине «промежуточные» республиканские советы народного хозяйства, которые должны были координировать деятельность областных.

Пытаясь найти  оптимальную территориальную организацию  управления народным хозяйством, Хрущев в сентябре 1962 года инициировал второй этап реформы совнархозов, который  вряд ли можно признать удачным. Под названием комитетов он частично восстановил отраслевые органы управления промышленностью, но не отказался от территориальных экономических единиц, лишь укрупнив совнархозы. «Новые» совнархозы включали в себя несколько областей, однако остальные органы управления сохраняли «старую» областную структуру, что порождало на местах изрядную путаницу.

Но ключевой ошибкой Хрущева стало решение  разделить областные комитеты партии на промышленные и сельскохозяйственные. Этот шаг он объяснял стремлением  к тому, чтобы у партийного руководства «эти две отрасли имели бы равные возможности по сосредоточению внимания». Карьера партийных чиновников в отраслевых обкомах, таким образом, ставилась в еще большую зависимость от достижений в экономике. Одновременное удвоение числа постов первых секретарей позволяло выдвинуть «новых» людей и плавно провести кадровые перестановки. Неудивительно, что первые секретари, которые лишались половины своих полномочий, были недовольны. Другим следствием разделения обкомов стал управленческий хаос на местах, что также увеличивало число недовольных. Этим не преминули воспользоваться заговорщики в Президиуме ЦК во главе с Леонидом Брежневым. Поддержка секретарей обкомов и партийного аппарата сыграла решающую роль на октябрьском пленуме ЦК 1964 года, отправившем Хрущева на пенсию. Мнение элиты четче всех сформулировал первый секретарь ЦК компартии Узбекистана Шараф Рашидов: «Надоели реорганизации». Так было положено начало формированию образа Хрущева как волюнтаристского экспериментатора.

Судьба реформы совнархозов и самого Хрущева оказалась тесно связанной с поддержкой руководителей регионов. В 1957 году они поддержали Хрущева, а семь лет спустя — его противников. Отказ в поддержке был вызван ошибочными с точки зрения борьбы за власть реформами 1962 года.