История государственного управления в России

Реформами Ивана  Грозного выборное начало было вызвано  к жизни. Многочисленные источники  свидетельствуют о том, что и  до государственных преобразований середины XVI в. крестьянством, особенно северных областей Русского государства, избирались старосты, сотские, десятские. Даже после введения наместничьего управления выборные власти продолжали существовать, конечно же, не подменяя кормленщиков, а осуществляя в основном функции по сбору налогов или наблюдению за правильным использованием угодий, находившихся в общем владении волости.

Роль общественного  элемента в местном управлении была значительно усилена в результате мероприятий правительства по реорганизации  наместничьих органов через введение института "лучших людей". Точная регламентация прав и обязанностей земских представителей позволяла контролировать судебную деятельность наместников "снизу". В силу чего, оценивая преобразования середины XVI века, можно говорить, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, с довольно существенными изменениями был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления.

Отмена наместничества должна была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества, в связи с возложением на них задач, ранее выполнявшихся кормленщиками, что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата. Многочисленные упоминания о ходатайствах посадских и крестьянских миров, служивших живой связью между населением и центральной властью, посредством которой правительство узнавало о настроениях общества, указания грамот на жалобы населения, как одну из причин введения новых органов самоуправления, подтверждают мысль о том, что губная и земская реформы шли "снизу". Именно в недрах самого общества, уже имевшего опыт внутреннего самоуправления, и зародилась идея построения местных органов на сословно-представительных началах.

Осознавая необходимость  реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия  в этой области, проводит сначала  губную, а затем и земскую реформы.

2.2 Формирование  и деятельность губных учреждений

Возникшие в  ходе преобразований 30-40-х г. г. XVI в. органы губного самоуправления стали важным звеном местного самоуправления вплоть до конца XVII в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной территорией. Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральная власть, возлагая на старост всю ответственность за проведение карательной политики на местном уровне, вводит определенные цензовые ограничения для занятия этой должности, которые могут быть сведены к следующим: социальная принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности.

Государство не допускало занятия должности  губного старосты представителями  из низших категорий населения, так  как она имела и государственное  значение. В основе избрания лежал  классовый принцип: в старосты избирались из той группы господствующего класса, на которую в первую очередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства - детей боярских и дворян.

Следующим необходимым  условием, для избрания на должность  была "прожиточность", т.е. обладание определенным материальным достатком. В документах XVI в. говорилось, что губным старостой должен быть состоятельный и грамотный дворянин.

Необходимо  отметить, что в отличие от кормленщиков, которым за службу в качестве местных  управителей жалованье непосредственно из государственной казны не выплачивалось, а Уставными грамотами предоставлено было право "кормиться" за счет местного населения, глава губного ведомства отправлял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья за службу законодательством не предусматривалось. Хотя другие выборные: целовальники, сторожа, биричи, получали за службу особое материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Не было предусмотрено законодателем даже какого-либо поощрения старосте за добросовестное выполнение своих обязанностей, как это было в отношении земских старост. Не случайно, поэтому, в губных грамотах постоянно указывается на необходимость соблюдения требования о "прожиточности" претендента в губные старосты.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии. Однако при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступления от выборного начала. Например, назначались старосты в северные города в силу отсутствия там служилых людей и преобладания черных земель. Иди, если результаты выборов не удовлетворяли правительство, то центральная власть сама вмешивалась в это дело и предписывала назначить губного старосту без выборов, то есть губная грамота давалась частному лицу - боярину, владельцу земель, и ему принадлежало право назначения губного старосты, причем, занять эту должность мог в этом случае кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, например его приказчик. Таким образом, свобода выбора губного старосты населением территории, находящейся в частных владениях, была резко ограничена волеизъявлением владельца, на чье имя была выдана грамота.

Если занимать должность губного старосты могли представители не от всех групп населения, то в его выборах должно было участвовать все население округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские люди и крестьяне. Таким образом, в состав выборщиков могли входить все категории населения, хотя в некоторых округах имелись свои особенности. Производились выборы обычно посословно: каждая социальная группа выбирала своих представителей, которые и принимали окончательное решение об избрании того или иного лица к губному делу.

Выбирались  в губные старосты в основном жители того же округа, однако если в губном округе не было лиц, пригодных для  избрания на должность губного старосты (из-за несоответствия цензовым ограничениям или вообще из-за отсутствия в округе дворян или детей боярских) правительство вполне могло назначить человека и не проживающего в округе. Но думается, это допускалось в редких случаях, так как губной староста должен был обладать всей полнотой информации о происходящем в подведомственном ему округе, что сделать постороннему человеку гораздо труднее, чем местному.

Число старост  на округ было различно. В одном  случае губной староста был один, в  других два, а то и три. Видимо, два  и более старост выбирались или  из-за величины губного округа, или  из-за большого объема дел на подведомственной территории. К тому же, ведение дел несколькими старостами при необходимости обеспечивало их взаимозаменяемость в случае отставки или перевыборов одного из них, что исключало остановку дел. Если было два губных старосты, то сменялись оно обычно не вместе: один мог оставаться в должности, когда сменялся другой, что обеспечивало определенную преемственность в губных делах.

Срок службы старост определен не был, и служили  они бессрочно. Выбранных старост  запрещалось смещать с должности, некоторые старосты занимали должность по году, некоторые по четыре, по десять и даже 30 лет. Неограниченность сроков приводила к тому, что должности на много лет закреплялись за определенными лицами. Сменить старосту само земство не могло, несмотря на то, что оно его выбрало. Причем, даже жалобы на многочисленные злоупотребления не всегда влекли к отставке выборных. Правительство ревностно охраняло авторитет губных старост, которые проводили в жизнь карательную политику государства, и не давало их в обиду, особенно если функции по борьбе с разбоями старосты выполняли хорошо.

Неопределенность  сроков пребывания в должности, возможность  замены губного старосты только в  том случае, если центральная власть признает это необходимым, отсутствие действенного механизма контроля, подобно тому, который был над наместническими органами (регулярная отчетность, ежегодная сменяемость), имели своим следствием то, что губной староста становился все в более и более автономное положение по отношению к населению подведомственного ему округа, а также приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.

Такие условия  создавали благоприятную почву  для сосредоточения в руках губных старост огромной власти и возможных злоупотреблений, чему местное общество могло воспрепятствовать только написав челобитную. Источники сохранили сведения о многочисленных жалобах местного населения на старост, злоупотреблявших своим положением, в связи с чем в челобитных содержались просьбы об их отставке. Несмотря на то, что многочисленные челобитья не могли проходить незамеченными, центральная власть все же редко удовлетворяла просьбы населения, и губные старосты продолжали оставаться у дел, пока правительство не считало нужным назначить перевыборы.

Обобщая все  вышесказанное, необходимо отметить, что  рассматривать должность губного  старосты как малопрестижную и невыгодную не совсем верно. Следует обратить внимание на фактическое положение главы  губного ведомства. Отсутствие вознаграждения за выполнение обязанностей в этой должности, а также очень суровые наказания, грозящие старостам в случае ненадлежащего несения службы, не меняли действительного его положения в местном управлении. Из-за отсутствия вознаграждения, выборные, естественно, старались вознаградить себя сами, злоупотребляя своим положением и получая "посулы и поминки", что, очевидно, негласно допускалось и рассматривалось центральной властью в качестве своеобразной платы за службу. Видимо, поэтому, правительство, зная о многочисленных злоупотреблениях и взяточничестве губных старост, не спешило снимать их с должности и привлекать к ответственности.

Исполнительным  аппаратом при губном старосте была губная изба, которая являлась своего рода местным присутственным учреждением, в состав которой помимо старосты входили также губные целовальники, дьяки, тюремные сторожа, биричи, палачи. При губной избе находились также городские или сельские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские.

Вторым лицом  в губном аппарате был губной целовальник, выбирался который только сошными людьми: посадскими и крестьянами. Представляется значимым тот факт, что если вначале целовальники избирались из местного посадского и крестьянского населения, то в связи с дальнейшим ростом монастырского и церковного землевладения повинность в виде выбора целовальников распространяется на все категории крестьянства, в том числе и на принадлежащих монастырям и церквям. Выбирать в губные целовальники предписывалось "людей добрых, и животом прожиточных, которых бы такое дело стало", но грамотности от них не требовалось. Иногда вместо выбора целовальника местные жители нанимали его. Число целовальников было различно и зависело от величины округа, от сложившейся практики, от указаний правительства. Избирались целовальники сначала бессрочно (случалось, служба их продолжалась по 5, 10 и более лет), позднее общим правилом становится исполнение ими функций в течение одного года, запрещая тем самым долголетнюю службу в этой должности.

Важно отметить, что уже в законодательном порядке правительство требует выбирать новых целовальников до окончания срока службы их предшественников. Делалось это, вероятно, для того, чтобы губная изба не оставалась на некоторое время без целовальника. Если губной целовальник служил по выбору, то он получал за свою службу материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Размер материального вознаграждения не был одинаков для целовальников разных губ и определялся самими избирателями.

Письменной  частью в губной избе заведовал губной дьяк, или подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппарате губного ведомства. Необходимым условием для занятия этой должности служил определенный уровень грамотности. Занимали должность дьяка либо по выбору, либо по найму. Лицам, занимающим эту должность, предоставлялось определенные льготы. Так, дворы губных дьяков относились к числу нетяглых, кроме этого, дьяк за выполняемую работу так же, как и целовальник, получал вознаграждение.

Специально  для надзора за заключенными нанимались или выбирались в губную избу тюремные сторожа, в выборе которых участвовали только сошные люди. Также в состав губной избы входили палач и глашатай.

При губной избе находились также прежние сельские или городские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские, являвшиеся низшими выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителями и приводились к присяге губными старостами. Сотские заведовали полицией над сотней дворов, пятидесятские и десятские были подчинены сотским и возглавляли: первые - 50 дворов, вторые - 10 дворов. Перечисленным выборным предписывалось преследовать разбойников и татей, наблюдать за приезжими, а также выполнять и другие обязанности полицейского характера. Что же касается численности выборных, то законодатель не устанавливает определенное их число в каждом округе, а только указывает, что в основу должен быть взят количественный принцип (количество дворов в волости или в городе).

Важное место  в деятельности губных властей занимало осуществление судебных функций. Их компетенция в данной сфере на протяжении всего изучаемого перехода на оставалось неизменной и постоянно подвергалась определенным коррективам в сторону расширения и уточнения полномочий, так как с появлением новых выборных органов прежние органы местного управления - наместники и волостели - продолжали существовать и наряду с управлением осуществлять судебные функции, которые законодатель постепенно сужал путем изъятия из ведения кормленщиков ряда дел и передачи их на рассмотрение губным старостам. Первоначально компетенция губных органов в судебной сфере была чрезвычайно узкой и ограничивалась рассмотрением только дел о разбоях. Между тем, центральная власть постепенно расширяет круг дел подведомственных новым местным властям, отчетливо проводя линию на укрепление новых органов в системе местного управления Русского государства. Определенная неразграниченность полномочий старых и новых институтов управления приводила к тому, что иногда должностные лица этих ведомств "вступались" в дела друг друга, что мешало нормальному функционированию двух властей в данной сфере. Однако, со временем, в ведение губных органов правительство передает наиболее важные дела, при этом, объем полномочий новых органов в судебной сфере постоянно расширяется за счет ограничения компетенции наместников и передачи в ведение губных старост сначала дел о разбоях, затем о татях, душегубстве, а также ряда гражданских дел.