История государственного управления в России

Важно подчеркнуть, что губные старосты призваны были не только вести на местном уровне борьбу с преступными элементами, но и пресекать любые антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которые центральной властью также рассматривались как "грабеж" и "разбой", посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитию феодального государства.

Создавая губную организацию, правительство ставило целью перед новыми органами не только ведение следствия и расправы над преступниками, но и предупреждение преступлений. Огромный рост преступности, о котором говорят памятники первой половины XVI века, требовал особых органов для охраны общественного порядка и предупреждения преступлений, а между тем учреждения, которое вело бы постоянную и эффективную борьбу с "лихими людьми" и в то же время было бы наделено полномочиями, позволявшими предупреждать преступления, не было. У предшественников губных старост - наместников и волостелей не имелось в арсенале ни средств предупреждения "лихих дел", ни заинтересованности в этом. Пошлины, поступавшие в пользу кормленщика за совершение тяжких преступлений, составляли важнейший источник дохода этого должностного лица, что побуждало его не предупреждать "лихо", а разыскивать и карать преступников, взимая при этом пошлины.

Задачей же губных органов наряду с расправой над  преступникам, становится предупреждение "лихих дел", при этом законодатель за недостаточное рвение в осуществлении этой деятельности грозит губным властям наказанием. Кроме этого, большое значение как для предупреждения преступлений, так и для обнаружения "лихих людей" имела так называемая "явка пришлых", то есть надзор за всеми приезжими в губу людьми и выявления среди них неблагонадежных элементов. Впервые в истории русского законодательства таким способом вводится регистрация населения в случае его передвижения.

Итак, анализ источников позволяет сделать вывод, что  законодательными актами в совокупности достаточно четко определялись полицейские функции губных органов, призванных обеспечить защиту феодальной собственности от нарушителей и охрану правопорядка на подведомственной территории.

Огромное влияние  на проведение мероприятий по реформе местного управления (и, в частности, губной реформы) оказал процесс создания на рубеже XV-XVI в. в. единого Русского государства, с единой государственной территорией без внутренних границ, а также более интенсивное развитие закрепостительного процесса и, как следствие последнего, роста антифеодальных выступлений. В этих новых условиях прежние органы местного управления - наместники и волостели - не могли эффективно выполнять функции по борьбе с "лихими людьми", преследовать их в отдаленных районах. Сфера деятельности кормленщика как бы замыкалась границами подведомственной территории. В силу этого возникла необходимость создания карательных органов, с тем чтобы они могли бы вести более эффективно сыск и расправу над "лихими людьми", наделенных для этого достаточно широкими полномочиями.

Также губные старосты принимали участие в решении  поместных опросов, производили  сдачу в аренду земельных наделов  сенокосов, проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту обязанность на губных старост, правительство стремилось таким образом воспрепятствовать опустошению земель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству о таких пустых местах и о причинах их запустения. Невыполнение этих предписаний губными властями влекло возмещение старостами убытков казне, равных сумме несобранных с этих земель налогов.

Однако компетенция  губных учреждений не ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось  на губные органы осуществление и  нотариальных действий.

Грамотность возглавлявших губное ведомство старост, а также принадлежность их в основном к боярству и детям боярским давали им преимущество в деле засвидетельствования актов, а также свидетельствовали о высоком статусе этих должностных лиц на местном уровне. Как лицо, возглавляющее губную избу, староста занимался комплектованием ее аппарата: назначал и проводил выборы и перевыборы губных целовальников, тюремных сторожей, и других лиц губного аппарата. Для содержания выборных лиц, входящих в состав губного аппарата, староста организовывал сбор, распределение и хранение денег на "подмогу" губным целовальникам, биричу, тюремным сторожам, а также осуществлял сбор с населения денег на тюремное строение и другие тюремные расходы. Кроме этого, губные органы по указанию центральной власти занимались иногда переписью населения, заведовали городской артиллерией, осуществляли сборы стрелецких и ямских денег, а также выполняли и другие правительственные распоряжения.

Несмотря, на постепенное  расширение функций губных органов, полицейская деятельность губных властей оставалась наиболее важной. Новые выборные учреждения в административной области действовали совершенно на иных принципах, чем наместники и волостели, и, для успешного выполнения полицейских функций и предупреждения возможных нарушений общественного порядка, они были наделены соответствующими средствами и полномочиями и должны были тесно сотрудничать друг с другом.

Центральная власть уделяла большое внимание вопросам совершенствования указанной деятельности губных органов, уточняя и дополняя полномочия старост, вменяя им в обязанность осуществление на местах регистрации приезжих, а также производства всяких обысков и получения сведений о "всяких иных делах", что по существу превращало губные учреждения в важный институт уголовного розыска и блюстителя феодального порядка, в "государево око" на местах.

Характерной чертой системы местного управления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административной и судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственной территорией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб.

Сам факт появления  губных органов на местном уровне не означал автоматической ликвидации прежних - наместников и волостелей, что привело к конкуренции их в судебной сфере. Эту неопределенность законодатель стремиться устранить, детализируя полномочия местных властей в данной области, а также более четко определяя круг дел, подведомственных каждому органу. Ограничивая компетенцию кормленщиков в судебной сфере, и изымая из их ведения рассмотрение наиболее важных дел, законодатель передает их губным властям.

Рост значения в местном управление с середины XVI века губных органов и возложения на них осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.

2.3 Организация  и функциональная характеристика  земских органов

Мероприятия центральной  власти по реформированию системы местного управления: ограничение власти наместников  и волостелей, усиление контроля над  ними со стороны местного общества посредством введения института "лучших людей", а затем и появление губных учреждений, послужили своего рода подготовительными мероприятиями для ликвидации кормлений на территории всего государства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного - земской реформы.

В результате земской  реформы на многих территориях государства  вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданы органы земского самоуправления, действовавшие  на принципах, соответствующих новой  форме правления Русского государства - сословно-представительной монархии. Вместо назначаемых царской властью кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства, в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборные земские представители от местных миров, избирались которые всеми категориями населения (за исключением служащего класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходах или всеуездных советах.

Свидетельством  избрания того или иного лица к  земской службе являлся протокол собрания: избирательный список или выбор, содержащий как перечень присутствовавших на сходе жителей, так и указание на избранных с детализацией полномочий. Протокол выборов отсылался в Москву в соответствующий финансовый или областной приказ, куда для утверждения в должности являлись и главы земских ведомств и там приносили торжественную присягу, которая оформлялась "крестоцеловальной записью". Другие члены земской избы к присяге приводились на месте.

Следует отметить, что население следило, чтобы принцип выборности местных властей приказной администрацией не нарушался, в противном случае на приказных людей подавалась жалоба.

Требования, предъявляемые  к кандидатам на эти должности  не были так строги как к губным властям. Выбор к земским должностям, особенно к главным, предполагал соблюдение имущественного ценза. Поэтому, созданные в ходе реформы органы местного самоуправления, стали формой господства верхушки посадского и крестьянского населения, возглавлявшей земские учреждения.

Сначала на земские должности избирались бессрочно. Однако, в отличие от губных властей, своих земских выборных население всегда могло переменить. Позднее выборы производились обычно на год. По окончании срока службы выборный должен был дать отчет о своей деятельности, что касалось, прежде всего, должностных лиц, чья деятельность была связана с финансами. Наряду с отчетом осуществлялась и передача всех дел, документации и оставшихся в мирской кассе денег.

Центром ведения  местных дел являлась земская  изба, иногда называемая судной. Функционировали земские избы практически повсеместно. Возглавлял земское ведомство обычно земский староста, которому подчинялись все выборные, входящие в аппарат земских учреждений. В его компетенцию входило руководство подчиненными, созыв собраний, председательствование на них, назначение перевыборов и обеспечение эффективного функционирования земской избы. Круг полномочий его определялся в выборных списках, в соответствии с которым он мог выступать по преимуществу в качестве финансового агента, или судебно-полицейского, или и тем и другим одновременно.

Обычно для  полицейского управления в волостях и на посадах главы земского ведомства  пользовались старинными властями десятичной системы. Почти повсюду в земских  округах с этой целью выбирался  сотский, который выполнял, по преимуществу, полицейские функции, ведая полицией безопасности, в его ведении находилась тюрьма и заключенные. Он присутствует при осмотре и оценке имущества, принимает явки о совершенных правонарушениях, а также обычно входит в состав судебной коллегии. Через своих агентов, пятидесятских и десятских, обязанности которых были производны от компетенции сотского, (обычно они исполняли отдельные поручения полицейского ведомства, осуществляли следственные действия, докладывали ему обо всем произошедшем в своем десятке, оповещали крестьян обо всех распоряжениях местной власти и т.д.), сотский получал необходимую информацию "о всяких земских делах". Такая двусторонняя связь между местной властью и жителями приводила к тому, что "аппарат сотского доходил до каждого крестьянина волости, десяток, как первичная, вероятно круговой порукой связанная группа, был основой общественной административной жизни волости" [15].

Письменной  частью в земской избе заведовал  дьяк. Избрание дьяка должно было происходить обязательно на сходе, ведь должность эта в местном управлении была очень важной. "Владея тайнами грамоты, для многих недоступной. земский дьячок, облекавший решения мирского схода и выборных земских властей в письменную форму, может быть, нередко при формировании и подсказывавший само решение и сходу, и властям, пользовался в волости большим влиянием, связями и авторитетом" [15]. Земский мир поэтому и должен был оказать доверие лицу, занимающему эту должность. Документы, написанные не дьяком доверия не встречали и обычно рассматривались как подложные. За свою службу дьяк получал вознаграждение, размер которого фиксировался в избирательных списках.

Кроме этого, в  состав земских органов могли  выбираться денежные сборщики, сторожа, доводчики и др. Кроме постоянного штата земской избы собрание выбирало своих представителей на временные должности, вводимые для решения определенного вопроса, после чего ликвидировались. Временный характер носила, например, должность посыльщика, выбирался который чаще всего для пересылки мирских ходатайств в Москву. Или, в случае недостатка денежных средств для уплаты налогов или для местного хозяйства, мир иногда прибегал к займам, для чего избирались уполномоченные, которые должны были найти кредитора и заключить с ним от имени избирателей договор займа.

Выборность  должностных лиц органов местного самоуправления, необходимость принятия совместных решений по наиболее важным вопросам предполагали регулярные волостные, посадские сходы (съезды, советы), являвшиеся высшими органами управления самоуправляющейся единицы.

Одной из главных  забот земского мира было обеспечение  исправной уплаты налогов и обеспечение  финансовых потребностей самой волости. Разверстка причитающихся с округа платежей была непростым делом, затрагивающим  интересы каждого землевладельца. Поэтому важной задачей мирского схода являлась раскладка налогов и местных сборов, причем, сходы собиравшиеся по этим вопросам, были наиболее частным явлением.

Происходила она, как правило, поэтапно. Сначала на земском собрании избирались специальные выборные комиссии, имеющие своей целью выяснение точного экономического положения каждого тяглеца. Затем, уже на самом сходе жителей, в соответствии с принятым принципом раскладки производилась разверстка платежей по каждому землевладельцу. Причем, оценка имущественного положения произведенная комиссией, на сходе могла быть изменена. Такой демократический принцип раскладки платежей в определенной степени гарантировал от явных злоупотреблений, а также обеспечивал точность исходных для обложения данных. Решение схода, занесенное в протокол, было обязательным для населения. Произведенное на сходе обложение не подлежало пересмотру. Иногда в отношении не явившихся на столь важное мероприятие лиц, волостной или посадский мир даже производил раскладку платежей "по усмотрению мира", и в случае недовольства произведенной разверсткой отсутствовавший на сходе лишался права на ее пересмотр. При этом к окладу такого нерадивого тяглеца по усмотрению мира могла быть сделана "надбавка", что являлось своего рода наказанием за уклонение от выполнения обязанностей по явке на собрания.