История государственного управления в России

Следующей важной функцией схода в финансовой области  было осуществление контроля за расходованием  денежных средств выборными властями, что реализовывалось посредством  финансовых отчетов земских должностных лиц перед населением. Для того, чтобы отчитаться перед миром, земские власти фиксировали все произведенные за период службы расходы, отмечая и доходную часть, ведя приходно-расходные книги, а также составляя и другие оправдательные документы: заемные кабалы, издержечные росписи, мировые записи и др. Если за период деятельности финансового агента сумма, израсходованная им, превышала расходы, подтвержденные оправдательными документами, то на него производился денежный начет, который необходимо было вернуть в местный бюджет. И только после этого считалось, что должностное лицо с миром полностью рассчиталось.

Однако на практике все происходило не так гладко, как это было предусмотрено земскими документами. Часто счет сопровождался  трениями и конфликтами: то земские власти уклонялись от финансового отчета, то само население не спешило с ним. Что, в свою очередь, порождало многочисленные иски как населения к выборным, так и последних к населению. За содействием обе стороны часто обращались к правительственной власти, которая вынуждена была реагировать на допущенные нарушения и давать соответствующие указания конфликтующим сторонам, или создавать специальные ревизионные комиссии.

Одной из важных сфер деятельности мирских советов  было составление коллективных челобитных, являвшихся еще одним, помимо судебного, средством защиты прав и интересов земского мира. Волостное и всеуездное земство довольно часто обращаются за содействием к царской власти по самым различным вопросам. При этом в одних случаях ходатайства пишутся от имени всех жителей уезда, волости, в других - составляются земскими властями, действующими по поручению населения. Иногда прошение подавалось от группы волостей. Основным содержанием волостных и всеуездных ходатайств являлись просьбы, связанные с послаблением налогового гнета, с возмещением затрат, понесенных населением на казенные нужды, о выдаче ссуд из государственной казны на мирские расходы, и конечно же, жалобы на неправильные действия как правительственных должностных лиц, так и местных.

Главной задачей  земских выборных органов было обеспечение  исправности уплаты населением государственных  налогов. В связи с чем земскими властями осуществлялись раскладка, сбор и доставка в Москву всех собранных  податей, которые ранее платились кормленщикам.

Помимо денежных сборов на государственные нужды, у  каждого земского мира были денежные траты и на собственные "мирские  издержки", которые условно можно  разделить на две группы: во-первых, издержки, связанные с собственными расходами земского округа, направляемые на общие нужды материального и духовного характера; во-вторых, это средства, направляемые на содержание представителей центральной власти, а также на выполнение различных служб, возлагаемых правительством. Прежде всего, немаловажной статьей расхода являлось содержание земской избы и ее аппарата. Здесь можно отметить затраты на оплату некоторых земских выборных (судей, старост, трапезников, дьяков), содержание зданий, находившихся под присмотром выборных властей: земских и судных изб, городских и волостных тюрем. Путем самообложения покрывались издержки по созыву волостного схода, рассылка повесток его членам, содержанию земской канцелярии. Кроме этого, значительная часть бюджета расходовалась местной администрацией на оплату разъездов своих представителей по разным делам в отдаленные районы и в Москву. Сообща несла волость расходы и по судебным делам. Часть средств шла на удовлетворение духовных потребностей жителей: постройку церкви, монастыря, наем священнослужителя. Владение общими земельными угодьями, промыслами, также часто приводило к денежным затратам мира на выплаты за снятые на оброк у казны земли, или на покрытие расходов, связанных с организацией коллективных промыслов. Помимо этого, большая часть мирских денег шла на государственные нужды, являясь как бы дополнением казенного тягла: оплата подвод для приезжающих представителей казенной администрации, и их содержание, гласные и негласные подарки и подношения приказным людям и другим мелким чинам, средства, связанные с выполнением натуральных государственных повинностей и т.д.

Земские органы рассматривались правительством как "гибкое орудие" взимания налогов  с населения, так как недобор  податей выборными старостами должен был покрываться за счет собственных  средств. Подать налагалась на земский округ в целом, а не на каждый двор в отдельности, что обеспечивало большую исправность платежа.

Помимо сбора  и уплаты налогов выборные осуществляли надзор за общественным порядком в  округе. Полицейскими функциями в  той или иной степени наделялись практически все органы управления (наместники и волостели, губные власти, приказные люди). Не являлись в этом плане исключением и земские учреждения. При этом объем полномочий местных администраторов в данной сфере в разных самоуправляющихся округах был неодинаков. Компетенция земских органов в тех местностях где не было губной организации, охватывала и сферу деятельности губных властей, и была поэтому намного шире полномочий земских должностных лиц, действовавших на своей территории совместно с губными.

Следующей важной обязанностью новых властей было пересечение изготовления населением спиртных напитков на продажу и содержание корчм. В случае нарушения этого  запрета земским властям предписывалось брать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам, поминкам и только после получения разрешения у старосты.

Однако не только финансовые и полицейские дела находились в ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельности всех местных органов, в том числе и земских, занимало осуществление административно-хозяйственных функций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и угодьями, необходимость общего участия в различных хозяйственных операциях требовали регулирования поземельных и хозяйственных отношений, что и было поручено новым выборным.

Регулировали  местные власти и использование  пахотной земли, лугов, лесов, выгонов, рыбных ловель и других угодий, находившихся в совместном пользовании, нередко  организуя их коллективную эксплуатацию и выступая в этом случае в роли организаторов промыслов. Часто волостью осуществлялось совместное использование рыбных ловель. Волость представляла собой промысловую артель при организующей роли земской власти, распределяющей обязанности между волошанами и наблюдающей за соблюдением общих правил. Подобный надзор осуществлялся и за охотничьими угодьями, через регулирование промысловой деятельности местных жителей.

Кроме этого, на население посадов, волостей было возложено  отправление повинностей, связанных с обеспечением государственных нужд, распределение которых по волостям и уездам происходило в зависимости от их географического положения.

Важной задачей  выборных органов являлась защита подведомственной территории от посягательств на нее  извне, с тем, чтобы при описании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.

Предметом заботы выборной власти были также потребности  и духовного характера. Под покровительством посадских и волостных людей  находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей, но и материально выражая результаты общих забот. Именно от населения прихода исходила инициатива постройки церкви, во исполнение которой выборными властями на каждого жителя налагались обязанности по заготовке необходимых материалов (гвоздей, бревен и т.п.), предоставлению денежных средств, а также осуществлялся наем церковных мастеров. На волостных сходах избирались священнослужители.

Заведовали  земские власти призрением обездоленных людей, организуя у себя "общежительные  монастыри" и выделяя средства на их содержание. Монастыри являлись, в большей части, заведениями общественного призрения, выполняя роль приюта или богадельни.

Возникшим вследствие отмены кормленщиков, земским учреждениям  были переданы и судебные функции. Так  как в районах осуществления земской реформы вотчинное и поместное землевладение, как правило, отсутствовало, поэтому с отменой власти наместников и волостелей, земской администрации передавались и губные дела, что тем самым приводило к концентрации в руках земских старост наместничьего суда в полном объеме.

Однако, иногда, при замене кормленщиков выборными  земскими властями, в компетенцию  последних рассмотрение губных дел  не передавалось, они продолжали находиться в ведении губных старост. По мнению А.А. Зимина, эти изменения в проведении земской реформы в черносошных волостях были связаны, в первую очередь, с дальнейшим обострением классовой борьбы: губные старосты из дворян оказались более надежными карательными органами, чем земские власти, выбиравшиеся из местных посадских людей и крестьян [8, стр.423].

Изучение состава, устройства и деятельности новых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить, что окончательный состав земских  органов, объем полномочий должностных  лиц и значение их в местном управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов в зависимости от величины земской единицы и от объема дел, от уже сложившейся в местном управлении специализации и других обстоятельств.

Одной из особенностей данной системы управления являлось отсутствие строгой специализации в деятельности должностных лиц земских органов, в переплетении, а зачастую и дублировании ими функций друг друга, хотя в избирательных списках полномочия выборных могли быть и довольно четко разграничены. Определяя полномочия своих избранников с различной степенью подробности, земский мир с учетом местных особенностей иногда возлагает на земские власти осуществление обязанностей, и не предусмотренных уставными грамотами.

Самостоятельное формирование и распределение средств местного бюджета земскими органами не только создавало материальную базу для их функционирования, но и обусловило довольно широкую компетенцию новых учреждений в судебной, административной и финансовой сферах. В отличие от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью: в любое время население могло провести перемены в составе земского аппарата, а по окончании срока службы в земской избе требовать отчета от своих избранников.

Помимо этого, деятельность местных собраний (советов), без одобрения которых по наиболее важным вопросам выборные не могли принимать самостоятельные решения, обеспечивало и текущий контроль за земскими властями.

Сосредоточение  в руках земских органов всех отраслей местного управления, входивших  в то время в круг государственных задач: судебные функции, сбор и доставка податей, административная деятельность, привлечение их к государственным сыскам, свидетельствовало не только о реальной их власти, но и о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важное место в системе местного управления Русского государства.

Заключение

Довольно четко  проявившаяся к началу XVI в. тенденция  падения эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправления и сословного представительства.

В период, когда  наместники и волостели оказались  неспособными эффективно управлять  вверенной им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной власти, которая в местном обществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальные средства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также передать новым органам осуществление ряда государственных функций.

Материал, собранный  из источников разного характера, свидетельствует  об определенном различии в функциональном плане прежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть определенные ростки специализации: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - в финансовом направлении.

Настойчивость, с которой земский мир добивался  самоуправления, а после реформы  активно пользовался этим правом, как в финансовой сфере, так и  в судебной и хозяйственной областях, свидетельствует об оживлении волостной  жизни. Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего, губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с антифеодальными выступлениями.

В сравнении  с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в зависимость, прежде всего, от избирающего их населения, что обеспечивалось действием механизмов общинного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемость службы и безграничность сроков пребывания в должности, и, в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к росту злоупотреблений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и губными властями.

Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности органов самоуправления, законодатель устанавливает жесткие требования к властям по надлежащему осуществлению  возложенных на них задач, и, особенно, по обеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать и пресекать правонарушения.

Несовершенство  организации выборных органов, отсутствие четкой законодательной регламентации деятельности губных и земских учреждений, особенно в случае их параллельного функционирования на одной территории, а внутри выборного аппарата и имевшая место еще не устоявшаяся специализация должностных лиц, приводили к конкуренции новых институтов друг с другом в смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.

Организация и  комплектование местного аппарата, объем  полномочий должностных лиц в  каждом из самоуправляющихся округов  имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой территории и объемом дел, а также сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.

Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением  дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы, не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто обращались за содействием к центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.