Губернаторская реформа

-на первом месте  стояла Москва, «хозяин» этой  губернии был особо приближен к императору; Москва - бывшая столица, здесь короновались все императоры; Москва всегда таила в себе возможность заговора; как ни странно, поставить рядом с ней Санкт-Петербург не получается, там было так много высокопоставленных особ, что вряд ли нашелся бы один, кому стали бы подчиняться другие, вот разве что Меншиков.

- за Москвой шли  Польское и Кавказское наместничества, куда попадали служить самые  титулованные и влиятельные вельможи, включая Великих князей - родственников  императора;

- далее в иерархии  стояли генерал-губернаторства, причем  западные были намного престижнее, чем восточные;

- потом шли южные  губернии, -за ними - центральные, -далее  - западные губернии;

- и в конце, порой  что-то вроде "ссылки"- восточные  губернии. И, в-шестых, статус конкретного губернатора зависел от целого ряда субъективных факторов, или другими словами, его личных возможностей и особенностей. Это титул, чин, военное или придворное звание, награды и взыскания, образование, профессиональный опыт, национальность, вероисповедание и, наконец, связи в высшем свете, без которых, как писал в своих воспоминаниях пензенский губернатор И.Кошко, хорошему человеку стать губернатором почти невозможно.¹⁵

          2.3 Разграничение предметов ведения и полномочий

 

Центральной проблемой любой системы управления является проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Рассмотрим, как эта проблема разрешалась в царской России применительно к институту губернатора. Разграничение предметов ведения и полномочий может происходить как по горизонтали - между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной), так и по вертикали - между различными территориальными уровнями каждой из этих ветвей (центр - генерал-губернаторство-губерния - уезд - волость):

1) Разделение властей  на губернском уровне. В Российской  империи монарх, самодержец был  сосредоточением высшей законодательной,  исполнительной и судебной власти  в государстве.

С ликвидацией сословно-представительной монархии и Боярской думы в России представительная власть как самостоятельная отдельная ветвь власти, формируемая путем выборной системы и в масштабах государства, и на уровне отдельных губерний, отсутствовала вовсе.

Разделение исполнительной и судебной власти в России начало происходить в XVIII в. с учреждением в 1711 г. Петром I правительствующего Сената, который, кроме судебной функции, выполнял еще ряд других функций. В 1713 г. Петр учредил в губернии должность ландрихтера, компетенция которого главным образом обнимала судебную деятельность. Ландрихтер назначался Сенатом по представлению губернатора. Он состоял в распоряжении губернатора, мог принимать участие в общем губернском управлении, даже подменять губернатора, но был изъят из его юрисдикции и подлежал суду Сената. Эта была первая попытка разделения исполнительной и судебной власти на местах.

При Екатерине II этот процесс  пошел дальше. В Учреждениях о  губерниях было записано, что наместник "отнюдь не мешается" в судопроизводство, "ибо он есть яко хозяин своей  губернии, а не судья". С другой стороны, все судебные места подчинялись наместнику в порядке надзора, и исполнение судебных приговоров, связанных с лишением жизни и чести, требовало его обязательного согласия. Кроме того, наместник мог наложить "veto" на любое решение суда и перенести его слушание в Сенат или донести Государю.

2) Разграничение предметов  ведения и полномочий между  различными уровнями исполнительной  власти. Применительно к нашей  теме мы хотели рассмотреть  процесс разграничения полномочий  между органами губернской власти:

а) с одной стороны, с вышестоящими органами исполнительной власти:

     - с центральными органами исполнительной власти;

     - с генерал-губернаторами (наместниками);

б) с другой стороны, с  нижестоящими уровнями государственной  власти:

     - на уровне уезда;

     - земского и городского самоуправления.

Сначала посмотрим, как  происходило разграничение полномочий с центральными органами власти.

Сенат ведал всеми  отраслями управления, поэтому разграничение  полномочий между губернаторами  и Сенатом осуществлялось сверху указами императора.

Приказы, а затем и  коллегии своих органов управления на местах не имели.

Теперь рассмотрим разграничение  полномочий с генерал-губернаторами.

Более конкретно речь об отличии институтов губернаторов и генерал-губернаторов пойдет ниже. Здесь же мы укажем на главные, концептуальные моменты.

Пятьдесят лет (с 1775 до 1826 г.) Россия колебалась между двух- и трехзвенной системой управления с участием института генерал-губернаторов и без него. Официально считалось (хотя это и не было четко закреплено законодательно), что генерал-губернатор осуществляет надзор за законностью в деятельности всех учреждений и чиновников, включая губернаторов, действующих на территории его генерал-губернаторства; губернатор же осуществляет конкретное управление в своей губернии. Но на практике такая схема разграничения функций и полномочий не срабатывала.

Для сравнения: на Западе, где была позаимствована эта схема, существовала независимая система  местного самоуправления, и там префект (аналогичный по функциям нашему губернатору) назначался из центра, а глава местного самоуправления избирался от населения. Первый отстаивал на местах интересы центральной власти, всей страны, второй – интересы избравшего его населения. Первый, префект, осуществлял надзор за выполнением закона всеми местными учреждениями и координировал деятельность филиалов центральных министерств и ведомств. Второй, глава местного самоуправления, управлял всеми сферами жизни данной территории в соответствии с определенными законом предметами ведения и полномочиями. Контроль за осуществлением законности на данной территории осуществляли суд и прокуратура.

В России же и генерал-губернатор, и губернатор назначались из центра и были представителями интересов  центра, никак не связанными с местным населением. Даже назначались новые губернаторы и генерал-губернаторы, как правило, из другого региона.

Кроме того, на практике, в связи с уже отмеченной выше патерналистской природой самодержавной  власти, нигде генерал-губернатор не ограничивал свою деятельность надзором за законностью. Он неизбежно занимался непосредственным управлением, дублируя функции губернатора и превращая последнего в полностью зависимый от него институт.

Именно поэтому институт генерал-губернатора прижился только в столицах и на окраинах империи (ранее независимых государствах или территориях), где в силу экстраординарных условий и сверхзадачи как можно скорее инкорпорировать эти окраины в состав империи центральная власть, игнорируя разделение властей и полномочий, отдавала генерал-губернатору всю полноту власти, делая его фактически вице-царем на данной территории. За исключением Польши и Финляндии, где существовала политическая автономия, на остальных окраинах существовали жесткие авторитарные режимы единовластия.

Разграничение полномочий с органами местного самоуправления. Практикой государственного управления многих стран доказано, что для создания эффективной системы управления в государстве недостаточно передать часть власти (предметов ведения и полномочий) от центрального правительства назначаемым из центра префектам или губернаторам. Этот процесс называется деконцентрацией. Если преобразования в государстве (реформы) ограничиваются только этим процессом (деконцентрацией), то вместо или рядом с деспотией в центре мы получаем множество маленьких "деспотий" на местах. Поэтому для создания подлинно эффективного и к тому же демократического управления необходима еще и децентрализация власти, которая подразумевает развитие полноценного, независимого местного самоуправления. Именно только при наличии местного самоуправления, которое непосредственно связано с населением и независимо ни от центральной, ни от местной губернской власти (их связывает только закон, а не прямое подчинение), возможно создать сбалансированную эффективную систему местного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

         3     ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В 18

                ВЕКЕ

 

          3.1 Оценка эффективности функционирования института губернаторства

 

 

Формулой сохранения и укрепления империи было: единство империи есть единство императорской власти и правящей династии, единство законодательства и единство управления. В XVIII в. такого единообразия еще не было, и наряду с институтом губернатора в качестве главных конкурировали институты воеводы, а затем наместника.

Вместе с тем, в целом  при единообразии всей системы местного управления, существовало достаточно много различных модификаций, обусловленных  особенностями управления тем или  иным регионом в конкретные периоды  времени. В ходе настоящего исследования выявлено свыше 60 модификаций названий должностей администратора (начальника) местного управления за 200 лет существования института губернаторства. Основные должности были следующие: губернатор; генерал-губернатор; военный губернатор; военный генерал-губернатор; гражданский губернатор; правитель наместничества; градоначальник; государев наместник; начальник области; наместник; губернатор-наказной атаман; главнокомандующий; войсковой наказной атаман с правами губернатора; временный военный губернатор; временный военный генерал-губернатор, военный губернатор, управляющий гражданской частью.¹⁶

Самой распространенной, бесспорно, была должность губернатора, составлявшая почти две трети  от всех должностей руководителей местного управления. Если сюда также приплюсовать гражданских губернаторов, начальников области ( те же губернаторы, но в областях, а не в губерниях), а также правителей наместничеств, которые были фактически губернаторами при Екатерине II, то получается, что губернаторов было более 60% от общего числа должностных лиц на местах, то есть почти три четвертых.

Распространенной должностью в Российской империи была должность  генерал-губернатора. К ней также  близко примыкали должности военных  генерал-губернаторов, наместников, временных  генерал-губернаторов и Государевых Наместников. Все вместе они составляли около 1/5 от всех высших должностных лиц на местах.

Особняком стояла должность  градоначальника, которая имела  место в двух столицах, Варшаве  и городах-портах центрального подчинения. Интересно проследить должности, связанные с военной деятельностью. К этой категории относятся военные генерал-губернаторы; военные губернаторы; главнокомандующие; временные военные генерал-губернаторы и губернаторы; военные губернаторы, управляющие гражданской частью; начальники областей, а также губернаторы-наказные атаманы и войсковые наказные атаманы с правами губернаторов. Все они, как правило, существовали на окраинах империи.

Также встречались довольно экзотические должности. Среди них: начальник острова (о-в Сахалин); первоприсутствующий Сенатской конторы в Москве (казалось бы, вообще другая ветвь власти); губернатор, начальник Тульского ополчения; главный начальник над Москвой; губернатор, наказной атаман, предводитель дворянства (хотя совмещение должностей не поощрялось, особенно в одной и той же губернии) и другие.

Несмотря на большое  количество наименований должностей, можно выделить общие черты и  закономерности функционирования института  губернаторства в целом:

1. Институт губернаторства - институт, системы власти абсолютистского, имперского государства. Привнесенный Петром I в начале XVIII в. из Швеции, он хорошо вписался в русскую патерналистскую традицию - традицию жесткой вертикали исполнительной власти сверху донизу, построенной на принципе единоначалия (самодержавия). В сознании русского человека власть всегда должна быть персонифицирована, может быть, поэтому в сознании населения России губернатор оставался долгое время самой любимой фигурой местного управления.

Таким образом, этот институт по форме был западный, а по содержанию - больше восточный, предполагавший фактически неограниченную власть (особенно на первых порах).

2.  Этот институт  на протяжении почти всей истории  постоянно находился между двумя  началами, двумя источниками власти: царем и законом.

С одной стороны, законодательными актами Российской империи предписывалось единообразие и унификация этого  института по всей стране:

-  единое территориальное  деление, в котором губерния - основная административно-территориальная  единица государства;

- только общеимперская система законодательства, запрещающая губернаторам издавать обязательные для населения свои собственные нормативно-правовые акты;

- единая система губернских  учреждений;

-   двухуровневая  система управления : центральная  власть-губернатор (за исключением окраин);

С другой стороны, император  мог доверить губернатору или  генерал-губернатору, особенно во времена  Петра I и Екатерины II, несение службы вопреки всем законам и общепризнанным установлениям, так как при абсолютизме  воля монарха была выше закона.

3.  В целом институт  губернаторства прошел эволюцию: от полувоенного в эпоху Петра  I к почти гражданскому институту в конце XVIII в.

В России же институт губернатора  имел двойственную природу: наместника царя и хозяина губернии. Всегда назначаемые из центра, губернаторы были одновременно и «оком государевым» в регионе, и администратором, которого это «око» призвано было контролировать.

4. За время своего образования и становления в XVIII веке институт губернаторства опирался на следующие основные принципы и начала:

1) В условиях абсолютной  монархии и унитарного характера империи принцип централизма всегда доминировал над децентрализацией, регионализацией и уже тем более федерализацией государства. В то же время на каждом этапе развития государства существовал определенный баланс этих двух начал. Единственная серьезная децентрализация управления была проведена при Екатерине II, когда местное управление действительно стало цельным самодействующим управлением.