Губернаторская реформа

3.  Недостаточность  финансирования. Правительством на устройство каждой губернии предполагалось ассигновать 5 тыс. рублей. На практике же приходилось делать добавления.

С точки зрения денежного  вознаграждения все губернии были разделены по штатам на два разряда. 42 губернии образовывали первый разряд, а Петербургская, Ревельская, Рижская, Выборгская, Курляндская и Иркутская - второй разряд. Второй разряд отличался от первого более высокими окладами. Генерал-губернаторам по штату полагалось 6000 руб. столовых денег, жалование же шло по чину. Губернатору - 3000 руб. по первому разряду и 4500 руб. по второму; вице-губернатору - 1200 руб. и 1875 руб.

Различалось также и  финансирование на содержание администрации  каждой губернии. Общий итог содержания администрации всех 50 губерний доходил  до 7,5 миллионов рублей в год.

4.  Кадровый голод,  недостаток подготовленных грамотных  чиновников для работы в новых  учреждениях. В целом ряде губерний, особенно в приобретенных после  раздела Польши, не хватало чиновников  по назначению. Поэтому приходилось  идти либо на сокращение штатов, либо на приглашение чиновников из других губерний. В этой связи зачастую имело место совмещение должностей или изменение процедуры назначения должностного лица.

Серьезной была кадровая проблема и на верхнем уровне. По Учреждению в каждой губернии полагался генерал-губернатор или наместник, а на практике одному генерал-губернатору давались в управление две, даже три губернии. Это отступление, по мнению А.Д.Градовского, было чревато серьезными последствиями, так как им нарушались связи между губернскими учреждениями, и генерал-губернатор сразу же делался какой-то исключительной инстанцией, существовавшей не повсеместно. Нормальным же начальником губернии остался правитель наместничества, т.е. губернатор. Такое отступление от первоначального замысла, как считает Градовский, было обусловлено острым недостатком опытных и преданных Императрице кадров, способных провести реформу.¹³

Знакомясь со штатами  отдельных губерний, можно видеть, что рассматриваемое отступление  от Учреждений началось сразу после введения его в действие. Из 50 губерний в штатах только 23-х значились наместники, а в остальных губернаторы. В период образования наместничеств круг лиц, которые создавали наместничества, был очень ограничен - не более полутора десятков человек. Это были самые подготовленные и преданные Екатерине II люди, способные на творческую созидательную работу. Так, настоящей «кузницей генерал-губернаторских кадров» было Тверское наместничество.

Таким образом, мы видим, что в период проведения реформы  в 1775-1785 гг. наместничества создавались исключительно узким кругом приближенных к Екатерине людей. Когда «екатерининскими орлами» империя была разделена на новые административно-территориальные единицы, и в них были созданы общеимперские губернские учреждения, императрица значительно расширила круг лиц, допущенных к управлению наместничествами и губерниями. Теперь, в уже отстроенной и отлаженной системе местного управления, нужны были больше исполнители, чем созидатели и творческие личности.

Если губернатор при Петре I появлялся после создания губернии, то в отношении наместника и наместничества наблюдается обратный процесс. Сначала Екатерина назначала наместника, и ему указывалось направление, регион для освоения.

Хотелось бы особо  подчеркнуть гражданский характер этого процесса: это было не военное завоевание, а государственное освоение территории. Наместник определял губернский город, сопоставлял административное деление с планом, создавал и открывал губернские учреждения.

Должность генерал-губернатора  носила несколько иную направленность (хотя в «Учреждениях» должности наместника и генерал-губернатора не различаются) - присоединение и освоение новых территорий. Так, мы уже упоминали, что после первого раздела Польши и присоединения к России белорусских земель Екатерина ввела должность генерал-губернатора и назначила на нее З.Г.Чернышева. Так же произошло и в Новороссии, где генерал-губернатором был назначен Г.А. Потемкин. Но какой-то единой системы губернского управления при Екатерине так и не было создано. До 1781 г. существовали губернии, напрямую подчиненные центру; наместничества, состоящие из одной губернии; наместничества и генерал-губернаторства, состоящие из двух и более губерний.

Причины такого серьезного отступления от Учреждений для управления губерний исследователи объясняют по-разному. По мнению И.М.Страховского, «территория губерний, удобная для целей управления того времени, оказалась, с другой стороны, слишком мелкой для целей политической связи и общего надзора, или вернее, - для этого не требовалось такого количества высших представителей местного управления, какое определялось количеством учрежденных губерний». И далее Страховский продолжает: «Только исключительные дарования первых, лично избранных Екатериной II наместников спасли от слишком быстрого упадка эту должность с таким неопределенным иерархическим положением, без собственных, находившихся в ее заведовании учреждений и без той реальной деловой компетенции, которая осталась целиком в губернском устройстве».

Подводя итоги, можно отметить следующее. Как само Учреждение не было плодом кабинетной реформы, продуктом отвлеченного творчества, так и введение его в жизнь не было ломкой сложившегося уклада, не сопровождалось насилием над окружающей действительностью.

Самое главное, что удалось  Екатерине - это создание «самодействующего» цельного местного управления. Вследствие освобождения губернаторов от непомерного подчинения коллегиям и постепенного фактического замещения ими института наместников должность губернатора сделалась центральной должностью губернского правления. Благодаря этому ожили все полномочия губернаторов, предоставлявшиеся им в разное время и остававшиеся мертвой буквой то из-за коллегий, то из-за воевод и наместников. Фактически при Екатерине в должности генерал-губернатора в первый и последний раз удалось гармонично свести одновременно и функцию представителя государства и его задачи в данной местности, и функцию носителя высших полномочий объединенного и цельного местного управления.

При этом такая эффективная  деятельность губернатора должна была совершаться в пределах закона, под высшим наблюдением центрального правительственного учреждения того времени - Сената. Установившаяся тогда четкая вертикаль исполнительной власти, помноженная на колоссальный авторитет Екатерины и незаурядные способности и самоотдачу екатерининских вельмож как в Сенате, так и в губерниях, привела к успешной деятельности и авторитету российских губернаторов.

Учреждения получили противоречивую оценку современников. Вольтер, которому Екатерина послала  Учреждения в немецком переводе, восторженно приветствовал этот документ. Прямо противоположное мнение высказал князь М.М.Щербатов. В своем труде «О повреждении нравов в России» он писал: «Составители учреждения, которые не стыдятся законами называть и соделанные наместничества наполня без разбору людьми, с разрушением всего первого, ко вреду общества, ко умножению ябед и разоренья народного, да и за теми надзирания не имеют, исправляют ли точно, по данным наставлениям».

Учреждения для управления губерний оказались документом «большой исторической прочности», соответствующим потребностям абсолютистского имперского государства.

          2    ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГУБЕРНАТОРА В СИСТЕМЕ ВЛАСТИ

          2.1 Правовое положение губернатора в иерархии власти

Как указывалось выше при Петре I почти не было принято законодательных актов, определяющих место и роль губернатора в системе власти. Известно только, что в 1713 г. при учреждении ландратских советов, он в своем указе записал, что "губернатор у них не яко властитель, а яко президент, и иметь одному только два голоса, а прочим по одному, и никакого дела без оных не делать». Но, эта норма так и осталась на бумаге, так как ландратские советы мало где были сформированы.

Конкретная практика показывала, что в условиях жесткой авторитарной централизованной системы губернаторы становились на местах такими же единовластными управителями, как самодержец всероссийский. И еще в 1719 г., принимая инструкцию для воевод, Петр распространил ее действие и на губернаторов. Роль губернаторов в основном была подчинена сверхзадаче расширения границ Российской империи, поэтому они либо напрямую выполняли военную функцию по расширению российских территорий, либо обеспечивали в "тыловых" губерниях (рекрутами, рабочей силой и сбором податей) выполнение этой функции кем-либо другим.

При Екатерине II ситуация изменилась. Уже в Наставлении  губернаторам 1764 г., выпущенном в самом  начале ее правления, подробно оговаривался статус губернатора. "Губернатор" в первой же статье представлялся как первое должностное лицо в губернии, "поверенная от нас особа и как глава и как хозяин". Он состоял под непосредственным ведением Государыни и Сената и только от них принимал указы. При этом Сенат получал право проводить расследование действий губернаторов и докладывать о них императрице. Екатерина II изъяла из ведения губернатора войско и возложила на него управление вверенной ему местностью. При этом губернатору передавались и некоторые функции прямого управления. Таким образом, императрица узаконила патерналистскую систему власти в России сверху донизу.

В "Учреждениях о  губерниях" 1775 г. Екатерина II поставила  во главе губернии или наместничества Государева наместника или генерал-губернатора. Последний назначается непосредственно  по высочайшему повелению. Компетенция наместника в новом законе очерчивалась кратко: обязанность надзора за исполнением законов, и главным образом, за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей, на наместника возлагалась обязанность командования местными гарнизонами и войсками. Наместник также получил право заседать в Сенате и голосовать при решении местных дел. Функции же губернаторов в "Учреждении" специально не оговаривались, фактически документ оставлял их лишь администраторами.

В период проведения Екатериной местной реформы главная роль наместника - ввести новое губернское устройство, новые губернские учреждения, новый стиль управления и даже более того, образа жизни эпохи  просвещенного абсолютизма. Недаром  в "Учреждении" на наместников возлагались функции, о которых ранее даже невозможно было предположить. Это «благоустройство в наместничестве, поспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом». Или «пресечение роскоши и расточительства, обуздание жестокости». В то же время военная функция у наместников сохраняется, особенно на окраинах империи.

          2.2 Статус губернатора

Губернаторской должности  в литературе не посчастливилось. Но, как считает И.М.Страховский, "отдаленное воспоминание о ней, как о действительно государственной власти в местности, - власти к которой можно обратиться по всякому делу, как к олицетворенному в ней правительству, пережило последующее падение этой должности». Страховский в данном случае имеет в виду власть губернатора времен Екатерины II. С ним солидарен и А.Лохвицкий, который полагал, что ввиду государственного характера власть губернатора осталась «самой популярной в народе из всех губернских властей».¹⁴ Действительно, статус губернатора в разные времена зависел от разных обстоятельств, как объективных, так и субъективных.

Во-первых, он зависел  от авторитетности и популярности у  населения самого политического  режима, частью которого был губернатор. Самый высокий уровень популярности у населения имела власть эпохи просвещенного абсолютизма Екатерины II.

Во-вторых, о статусе  губернатора можно судить по тому, кем он назначался и кому непосредственно  подчинялся. Исходя из этого критерия, самый высокий статус был у  первых петровских губернаторов, которых  было всего восемь, и которые были ближайшими сподвижниками Петра I во всех его начинаниях. За время правления Петра I было назначено 20 губернаторов. И хотя их назначение проходило через Сенат (после его появления), но именно личное доверие монарха обеспечивало им почти безграничную власть и огромные возможности.

Близкими к "птенцам  гнезда Петрова" были также Государевы Наместники - "екатерининские орлы", блестящие администраторы, знаменитые военачальники, просвещенные люди, единомышленники  императрицы. Их было больше - за долгое свое царствование она назначила генерал-губернатором или государевым наместником около 50 человек. Непосредственно же вводили екатерининские реформы лишь полтора десятка ее доверенных лиц.

В-третьих, статус губернатора  зависел от того, какая система управления существовала в империи в данный период: двухзвенная или трехзвенная.

Если при двухзвенной  системе у губернатора еще  сохранялись какие-то шансы прямого  выхода на высшие органы власти империи  и самого императора, то при трехзвенной  системе он мог по закону общаться с центром только через генерал-губернатора.

В-четвертых, статус губернатора  зависел еще и от того, в какие  высшие государственные органы империи  он входил. Екатерина II включила наместников  в состав Сената.

В-пятых, статус губернаторов зависел от того, в какую губернию его посылают служить. Иерархия престижности мест службы была примерно следующая (здесь мы берем общую шкалу и для губернаторов и для генерал-губернаторов):