Губернаторская реформа

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

 

 

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Кафедра истории и культуры

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

по дисциплине «История государственного управления в России»

 

 

ГУБЕРНАТОРЫ XVIII ВЕКА

 

 

 

 

Студент

группа 121    ________________________   В.В. Гнедков

         подпись

________________________

           дата

 

Научный руководитель

к.и.н., профессор   ________________________    Л.И. Горбунова

         подпись

________________________

           дата

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Хабаровск 2011

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность  темы. В современных условиях создания правового федеративного государства, реформирования экономики и сложных социальных отношений особую значимость приобретает исторический опыт функционирования государственных институтов Российской империи. В практике выстраивания эффективной вертикали власти и повышения управляемости отдаленными от центра регионами в современной России будет полезно изучение и обобщение опыта существовавшего более двух столетий института губернаторства. 
Одной из отличительных особенностей российской государственности является многократная повторяемость свойств и признаков государственных институтов. Возникший в начале XVIII века институт губернаторства имел много общих черт с существовавшей до этого системой воеводского управления. Функционирование института губернаторства на определенной территории обладало своими отличительными чертами, вызванными особенностями их исторических и геополитических условий. Расхождение между существовавшей общеобязательной юридической нормой и реальной административной практикой в пределах конкретного региона могло быть весьма существенным. Поэтому особое значение имеет не абстрактное изучение института губернаторства, основанное на анализе существовавшей нормативной правовой базы, а рассмотрение реального положения и действительных полномочий ключевой фигуры системы местного управления в дореволюционной России, которой являлся губернатор.

Анализ изученных  источников и литературы. Анализ института губернаторства выявление его существенных черт, проблемы его функционирования в XVIII веке нашли свое отражение в законах того времени (а именно: «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» (1708 год); «О рекрутских наборах» (1711 год); «Об учреждении должности ландратов (1713 год); «Инструкция, или наказ Воеводам»; «Наказ губернаторам и воеводам» (1728 год); «Наказ губернаторам» (1764 год); «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» (1775 год); «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов» (1781 год); «О новом разделении государства на губернии» (1796 год)), а также в работах Блинова И. А. «Губернаторы. Истрико-юридический очерк», Страховского И. М. «Губернское устройство», Лысенко Л. М. «Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи», Быстренко В.И. «История государственного управления и самоуправления», Кононова В. А. «Институт губернаторства в дореволюционной России: взаимодействие губернской и центральной администраций, 1708-1917 гг. : На материалах Смоленской губернии : диссертация».

Цель работы. Целью курсовой работы  является исследование и определение сущностных черт функционирования института губернаторства и его становление в России XVIII века.

Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи:

• Определение времени и причин зарождения института губернаторства в России;
• Рассмотрение этапов становления данного института в XVIII веке;
• Выделение и анализ отличительных черт, характеристик и полномочий института губернаторства в России в XVIII веке;
• Выявление и обобщение проблем становления и развития института губернаторства в России.

Объектом исследования является институт губернаторства.

Предметом исследования – его основные черты и характеристики, зарождение и становление в России XVIII века.

Эмпирическую  базу исследования составили журнальные статьи об институте губернаторства, его отличительных особенностях и становлении в России, труды известных исследователей-историков и социологов, материалы аналитических докладов, методические пособия в области истории и государственного управления в России, законы и нормативные акты Российской империи, материалы монографий, посвященных губернаторству, его становлении в России, результаты собственных наблюдений и исследований. 

Основными методами исследования курсовой работы послужили:

• метод структурно-функционального анализа;
• метод сравнения;
• метод синтеза и сопоставления мнений разных авторов по проблемам становления и развития института губернаторства в России;
• метод обобщения.
• метод системного анализа

Хронологические рамки исследования: 2011-2012 гг.

Практическая  значимость курсовой работы. 

В современной России становление государственного аппарата  проходило и идет до сих пор в большей степени на основе заимствования зарубежной практики в сфере управления. При этом Россия имеет многовековой успешный опыт деятельности различных властных институтов, в частности института губернаторства. Материалы данной работы можно использовать в преподавании курса «История государственного управления», дополнение к курсу «История России» или включить в учебно-методическое пособие по теме «История государственного управления». 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА

          ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИИ

 

1. Зарождение института губернаторства

 

 

Губернатор как институт местного управления восходит к французским qouverneurs – так во Франции назывались представители королевской власти в провинциях. Эта должность была учреждена в первой половине XVI века Франциском I, отдавшим под управление губернаторов местные войска и провинциальную бюрократию. В дальнейшем это название и этот институт получили с учетом местных особенностей достаточно широкое распространение в Европе, в том числе в Северной Европе и Прибалтике, непосредственно соседствовавших с Россией.

Мобилизационный тип  российской государственности диктовал необходимость максимальной координации  сил и средств в едином центре, создание и укрепление централизованного  унитарного государства с абсолютистской формой правления. Постоянные войны  за жизненное пространство с противниками, вторгавшимися с запада, юга и востока, стали стимулом к объединению и централизации, прежде всего с целью обеспечения объединенной военной мощи, которая с тех пор стала для Русского государства – в гораздо большей степени, чем для других европейских стран – сердцевиной и главной целью политической и экономической организации.

Необходимость в децентрализации  управления и укрупнении административно-территориальных  единиц государства ощущалась со второй половины XVII в. Уже тогда формировались иерархические системы – воевод мелких городов подчиняли воеводе крупного города.

Генетически институт губернаторов был тесно связан с институтом воевод, введенных еще Иваном Грозным  вместо института наместников. По служебной  иерархии воеводы относились к разряду высших государственных чиновников, что сделало их приближенными слугами царя. Воеводы в отличие от наместников (бывших на «кормлении») имели казенное жалованье. Также они получали часть от таможенных и судебных сборов и доход от своих поместий. Прежнее право наместников рассматривать подчиненное им население как средство для удовлетворения своих личных потребностей для воевод было переведено в разряд злоупотреблений. Тем самым увеличивались ресурсы административно-политического воздействия московских властей на воевод и их аппарат управления. Постепенно эта должность превратилась из чисто военной в полуграджданскую должность, сосредоточив в своем ведении местное управление, суд, полицию и финансы. «При таких условиях, по мнению И. М. Страховского, - воеводы  были не столько местными установлениями, предполагающими определенный объем ведения и власти, сколько временными комиссарами центрального правительства, действующими в общих его видах за свой страх и совесть, без иной формы контроля, кроме жалоб обиженных «государевых людишек».¹

Как ни покажется странным на первый взгляд, но такими же временными комиссарами, полпредами Петра I в новых гигантских губерниях становились и новые губернаторы.

2. Становление института губернаторства при Петре I

 

Слово губернатор было впервые  официально употреблено в петровском манифесте 1702 г., в следующем контексте: «…чтобы всяк и каждый, имеющий  намерение сюда ехать для поступления  на службу в наше войско и запасшийся наперед новыми свидетельствами  от нашего генерал-комиссара в Германии, которого Мы вследствие сего там содержать намерены, если он объявит  о себе первому пограничному губернатору или наместнику, с имеющеюся при нем свитою и багажом, от туда до нашей столицы безденежно  подводами снабжен был и вместе всякую безопасность на пути своем имел».

Губерния как административно-территориальная  единица появилась в России также  в 1702 г., когда из присоединенных от Швеции провинций была образована Ингерманландская (впоследствии Санкт-Петербургская) губерния, отданная в управление губернатора князя А. Д. Меншикова.

Петру I нужна была дееспособная местная власть, прежде всего для обеспечения ведения победоносных войн, решения новых геополитических задач. Введение нового  губернского деления и нового института местного управления было обусловлено, прежде всего, кардинальной военной реформой, цель которой состояла в создании мощной армии.

Важно отметить, что при  разделении территории Российского  государства на губернии принималась  во внимание экономическая целесообразность, связанная с близостью важнейших транспортных артерий, налогообложением и т. д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская) считались приморскими согласно расположению их административных центров. Но они включали в себя территории, расположенные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимостью постоянного пополнения флота людскими и финансовыми ресурсами.

Изучение законодательства петровских времен показывает, что  никаких специальных документов, посвященных статусу губернаторов и их функциям, не существовало, речь шла только о военных функциях.²

Так, в указе от 9 февраля 1710 г. набор рекрутов в армию передается губернаторам. В круг их обязанностей, судя по практике губернаторской деятельности, входили: сбор с вверенных им территорий всех казенных сборов; своевременное предоставление определенного количества работников и рекрутов. Более всего губернаторы должны были «о денежных сборах и о всяких делах присматриваться и для доношения великому государю о тех губерниях готовым быть, где он, великий государь, укажет».³

Губернаторы были главными региональными управителями (в отдельных  случаях генерал-губернаторы и  вице-губернаторы). Подчиненную роль по отношению к ним играли обер-коменданты и коменданты, ландраты, а иногда и ландрихтеры.

В ходе реформы местного управления произошло перераспределение  должностных обязанностей между  должностными лицами губернского  управления, что было закреплено в двух принятых еще в январе 1719 года документах под названием «Инструкция, или наказ Воеводам» и «Инструкция, или наказ Земским Комиссарам в Губерниях и Провинциях». Воеводы, возглавлявшие провинции, получили большую часть административных полномочий. Они решали финансовые, полицейские и социально-экономические вопросы местной жизни и имели право обращаться в центральные учреждения, минуя губернаторов. При воеводах функционировали земские конторы, возглавляемые земскими надзирателями сборов. Стоявшие во главе дистриктов земские комиссары отвечали, главным образом, за сбор налогов на подведомственной им территории.(13) Таким образом, основной центр тяжести в местном управлении  переносился на уровень провинций. Губернаторы становились военными правителями губерний и председателями губернского суда Их деятельность также регламентировалась «Инструкцией, или наказом воеводам», что юридически было зафиксировано указом от 29 мая 1719 г. Таким образом, определенные законом полномочия петровских губернаторов мало чем отличались от полномочий их предшественников – воевод. В ведении губернатора находились административные ,полицейские, финансовые, судебные функции. Так же, как и воеводе, губернатору были подчинены войска, находившиеся в подведомственной ему губернии. Во многом были схожи процедуры принятия губернии и воеводства (принятие городовых ключей, уложений, дел, указов, списков служилых людей, имущества и т.д.).

Государственное содержание губернаторов, вице-губернаторов и  «прочих чинов» губернского управления было закреплено именным указом Петра I еще в 1715 году. Губернаторы имели годовой доход 1200 руб. и 600 четвертей хлеба; вице губернаторы, соответственно, 600 и 300; ландрихтеры – 300 и 150, комиссары – 60 и 30.⁴

Создав губернии и  поставив во главе их губернаторов, Петр предпринял попытку совместить взятую за образец шведскую коллегиальную административную модель с принципом неограниченной царской власти.

В 1713 г. указом царя при  губернаторах должны были создаваться  ландратские советы. Губернатору  в отношении их не представлено  право власти: он между ландратами «не яко властитель, но яко президент». Кроме ландратов Петр пытался ввести в это время в местное самоуправление ландрихтеров, исполнявших судебные функции и назначавшиеся Сенатом по представлению губернатора.