Губернаторская реформа

Комиссия Уложения выработала нижеследующие предложения для  реформы управления:

1) все государственные  установления вместить в Сенате;

2)  все коллегии, за  исключением морской, военной  и иностранных дел, переместить  из столиц в губернии так,  чтобы в каждой губернии дела были разделены в трех установлениях: в губернском правлении, губернском суде и казенной палате;

3) вывести удобнейшее  разделение губерний;

4) устроить по губерниям  комиссии, соединить в них все  предметы управления так, чтобы  каждая губерния представляла одно целое и само собой движущееся установление;

5)  суд и полицию  в первых инстанциях устроить  на выборном начале, а ревизию  их представить местным коллегиям  и палатам;

6)  надзор за движением  дел в низших местах поручить  губернатору, действующему через губернское правление;

7)  надзор за движением  дел в губернских местах и  в самом губернском правлении  поручить особой, вновь учреждаемой  власти генерал-губернатора.

В этих основных положениях, нашедших затем довольно близкое  выражение в «Учреждениях...», особенно важное значение для истории нашего местного правления имело пожелание, чтобы губерния была организована как само собой движущееся установление, а не была бы всецело только исполнительным органом центрального управления. С этого пожелания, явившегося формулой децентрализации, по мнению Страховского, «собственно и начинается история нашего местного управления, как такового».⁹

Екатерина не одна была автором  «Учреждений». При его составлении  были использованы депутатские наказы в Уложенную Комиссию, труды одной из частных комиссий по административной реформе, 13 проектов частных лиц и 4, представленные сенатом. Хотелось бы остановиться на проекте, составленном администратором-практиком - московским генерал-губернатором князем М.Н.Волконским, который оказал серьезное влияние на общий план губернской реформы.

Князь Волконский предложил  разделить всю империю на губернии с населением 300-400 тыс. человек и  площадью не более круга радиусом в 100-115 верст. По данному проекту  во главе губернии стоял губернатор, получающий не только жалование по чину, но и особые столовые деньги. Суд от администрации не отделялся. Все губернское управление слагается из четырех коллегий. В первой губернской коллегии председательствовал губернатор, и по отношению к ней он являлся прямым начальником. По отношению же к остальным трем («судебная», «государственные доходы», «горная и мануфактурная») и магистрату он имел только право надзора. В каждую губернию М.Н. Волконский считал необходимым назначить батальон пехоты и два эскадрона гусар для охраны. Личный состав местных учреждений и их содержание должны были быть определены особыми штатами. В связи с реформой местного управления намечалось упразднение коллегий и увеличение департаментов Сената. В непосредственной подготовке реформы, кроме вышеназванных деятелей, также участвовали Я. И. Сиверс, П. В. Завадовский, А. А. Безбородко.¹⁰

С 1772 г. Екатерина использовала только что присоединенные к Российской империи (по первому разделу Польши) белорусские земли для апробации  новых учреждений и основных институтов подготовляемой реформы. Введенные и опробованные генерал-губернатором З.Г.Чернышевым прогрессивные нововведения в виде новых губернских институтов дали отличные результаты, что укрепило императрицу в правильности избранного курса.

Таким образом, не только главным инициатором, но и автором и руководителем  «творческого» коллектива по подготовке губернской реформы была сама императрица. Текст Учреждения написан ее рукою. В письме к Вольтеру она указывала, что сама работала над документом в течение пяти месяцев.

«Учреждение о губерниях» было снабжено обширным вступлением, что-то вроде  манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразования. Прежде всего, указывалось, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с ними развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой перемены в законодательстве. Особенно выделялась деятельность Петра Великого. Затем отмечалась отмена некоторых мер Петра его преемниками и отсутствие дальнейшего развития его преобразований. Далее подчеркивалось стремление Екатерины II к преобразованиям. Приведена ссылка на Комиссию 1767 г., которая должна была выполнить преобразования, но деятельность которой была прервана внешней войной. Славный мир, окончивший шестилетнюю войну, в настоящее время дает-де возможность снова заняться делами внутреннего управления. В документе назывались мотивы реформ: обширность губерний и недостаток органов власти, соединение разнородных функций в одном учреждении и смешение суда с администрацией. Отсюда упущения, медленность в решении дел, своевольство, ябедничество, непомерное развитие апелляционного производства в судах. Для исправления этих недостатков и вводился новый закон.

Ниже следовало изложение основных начал Учреждения: отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Введение заканчивалось выражением надежды, что население поддержит благие намерения правительства, «сколь до кого новые учреждения касаться будут».

В общем, устройство губернских учреждений было следующим. Все дела центральных  административных коллегий распределялись всего между двумя губернскими  коллегиями: губернским правлением и  казенной палатой (в последней решались преимущественно дела финансового управления). Первенствующей из этих коллегий признано было губернское правление, управляющее губернией именем Его Императорского Величества, объявляющее законные распоряжения правительства, наблюдающее за их исполнением во всех присутственных местах, а также за общим благочинием (дела полицейские) и прочие.

Председателем губернского правления  должен был состоять Государев наместник  или генерал-губернатор, а членами - правитель губернии или губернатор (заменявший, в качестве председателя, наместника, когда последний не присутствовал  в губернском правлении) и два советника (ст.5). Казенная палата учреждалась под председательством поручика правителя губернии (или вице-губернатора) и членов - директора экономии, одного советника, двух асессоров и губернского казначея (ст. 12).

Обращает на себя внимание попытка  Екатерины II восстановить утерянное после Петра I в местном управлении коллегиальное начало. По смыслу Учреждения во главе наместничества стоит коллегиальный институт - губернское правление. Однако, в отличие от учрежденных Петром ландратских советов 1713 г., где «губернатор без решения совета никакого дела без оных не мог делать», в екатерининском губернском правлении 1775 г. советники «рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские», то есть члены правления имеют совещательный голос.

Таким образом, очевидно, что «заимствование»  императрицы было далеко не адекватным петровскому «размаху»¹¹. Но зато этот совещательный институт, оказавшись ближе к жизни, реально функционировал, в отличие от петровского, который больше числился на бумаге.

В Учреждениях указывалось, что  Государев наместник или генерал-губернатор назначался по непосредственному высочайшему  повелению царя (ст.59). Наместники должны были быть во всякой губернии (ст.2). Компетенция  наместника очерчена Учреждением весьма кратко. Прежде всего, подчеркивалась обязанность надзора за исполнением законов и, главным образом, за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей (ст.81).

Кроме того, наместнику передавались и функции прямого управления. Он становился начальником полиции. На него было возложено: командование местными гарнизонами и войсками (ст.90), наблюдение за сбором податей и рекрутскими наборами (ст.88), пресечение роскоши и расточительства, обуздание жестокости (ст.84), попечение о народном продовольствии (ст.87), «благоустройство в наместничестве, споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом».

Отношения наместника с судами по Учреждениям носило двойственный характер. С одной стороны, в Учреждении подчеркивалось, что наместник «отнюдь не вмешается» в судопроизводство, «ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья» (ст.85). С другой стороны, все судебные места подчинялись наместнику в порядке надзора, а исполнение уголовных приговоров, связанных с лишением жизни или чести, обязательно требовало его согласия (ст.85,86). Кроме того, наместник мог наложить «veto» на любое решение суда и перенести слушание дела в Сенат, либо донести Государю.

Наместник также получил голос  в Сенате при решении местных дел. Ему было предоставлено право заседать в Сенате: как в общем собрании, так и в департаментах, где слушаются дела его губерний (ст.91).

Важным повышением прав наместников  стало их влияние на назначение губернских должностных лиц. Хотя по Учреждениям большинство назначений по-прежнему оставались за Сенатом, представления шли от наместнического правления, то есть фактически от генерал-губернатора, и все члены местных учреждений, избранные населением, обязательно утверждались наместником или губернатором.

Дав генерал-губернаторам обширную власть, Екатерина II позаботилась об их имидже и дала им хорошее материальное содержание. Каждому наместнику полагался конвой, адъютанты и по одному молодому дворянину  от каждого уезда (ст.92). Находясь в  губернии, он имел право получать кроме основного жалования ежемесячно 500 руб. столовых денег (ст.93).

Во вводимой Учреждениями новой  системе управления центральными фигурами становились фигуры наместника (генерал-губернатора) и правителя наместничества (губернатора). Исходя из существа возложенных на них по Учреждению о губерниях обязанностей, а также дополнительных названий той и другой должности, И.М.Страховский предположил, что Екатерина II имела в виду в составе губернской администрации вверить текущее техническое дело управления губернатору (правителю наместничества), а на генерал-губернатора, в качестве представителя особы Монарха, возложить, с одной стороны, поддержание политической связи между местным и центральным управлением, а с другой стороны - высший надзор за местным управлением во всей совокупности его административных, судебных и сословных учреждений.¹²

С этим положением можно согласиться, хотя разграничение компетенции между наместником и правителем наместничества в Учреждениях было прописано слишком обще, что создавало почву для конфликтов. Особенно много пересечений в полномочиях было в области управления одной и той же территорией - губернией. Было бы логично, если бы закон делал наместника институтом центральной власти в губернии, а губернатора - представителем местной власти в ней. Первый назначался бы центром, а второй избирался бы в каком-то виде от населения губернии. Так примерно было во Франции, где префект назначался короной в провинцию для надзора и контроля, а все остальные должностные лица на местах, начиная от мэров городов и кончая руководителями органов самоуправления в сельской местности, избирались местным населением.

При такой системе было бы логично, чтобы наместник осуществлял  политический надзор, а правитель  наместничества непосредственно управлял губернией. Однако, поскольку оба - и наместник (генерал-губернатор), и правитель наместничества (губернатор) - назначались центром и считались представителями центральной власти в губернии, то есть отражали интересы центра в регионе, получался параллелизм власти и подмена одним институтом другого.

Для разрешения этого противоречия было два выхода. Первый - ввести выборность губернаторов, на что ни Екатерина, ни кто-либо из последующих монархов, конечно, не пошли. И второй выход - «разведение» подвластной территории генерал-губернатора и губернатора. Это и было сделано императрицей позже путем назначения наместника на несколько губерний.

Именно здесь лежала главная причина того, что при введении в действие Учреждений о губерниях генерал-губернаторы или наместники были назначены не в каждую губернию, а на 2-3 губернии (всего по росписи 1781 г. было назначено 20 наместников на 40 губерний). В результате образовались более обширные регионы, чем губернии, и должность наместника оторвалась от губернского устройства, которое сосредоточилось в ведении губернаторов.

Вступив на престол, Екатерина  застала 18 губерний (16 губерний, Иркутскую  провинцию и Малороссию), созданных  ее предшественниками. При ней до 1775 г. было образовано еще 6 губерний благодаря различным территориальным приобретениям, таким образом, их стало 23 ( 22 губернии плюс Малороссия). Из этих 23 губерний вместе с приобретенными за время 1775-1796 гг. территориями было образовано 50 губерний или наместничеств (42 на старых территориях и 8 на вновь приобретенных). В среднем на каждое преобразование уходило 6-8 месяцев. Быстрее всего - менее чем за месяц Д.В.Волковым была преобразована в наместничество Смоленская губерния, а медленнее всего шло устройство Таврической области - почти три года.

Механизм преобразования старой губернии в наместничество или  учреждения новой выглядел следующим  образом. Сначала издавался указ о преобразовании и подбирался человек, который это преобразование осуществит. Затем утверждался для каждой губернии особый штат. И потом, по прошествии нескольких месяцев, сенатским указом объявлялось об открытии данной губернии по новому Учреждению. Рапорты, хранящиеся в Государственном архиве, донесения генерал-губернаторов и губернаторов по губерниям показывают, как шло приспособление к реальной жизни того, что схематически было намечено в Учреждении. При проведении реформы возникала целая масса практических проблем. Назовем основные из них.

1.  С реальной действительностью  зачастую не совпадали сведения  о численности населения уездов, и тогда приходилось корректировать указ.

2. Весьма часто возникали  трения при установлении границы  между новым губерниями. Так, переписка  между Тверским наместником Сиверсом  и Московским губернатором Остерманом  на эту тему продолжалось довольно долго. В Твери, а затем почти во всех остальных губерниях для этого даже пришлось создать новые учреждения - конторы для размежевания земель. В РГАДА отложилось очень много документов, отражающих эти проблемы.